8. 건축허가신청 반려처분 이의

건축법」에 따른 허가대상 공동주택 신축시 신축 대지 지상권자의 토지사용동의 의사가 확인되고, 도시계획 예정도로가 포함되어 있는 현황도로가 진출입이 가능하다면 건축허가 신청은 반려할 수 없음

결정개요

1. 민원번호 2CA-1407-148989, 2CA-1407-295624(의결일：2014. 9. 29.)

2. 피신청인 ○○광역시 ○○구청장

3. 쟁점사항

건축허가 대상인 분양 목적의 공동주택 신축시 건축대지의 지상권 설정등기가 말소되어야 하는지, 도시계획 예정도로가 포함된 토지(통행로)의 폭이 건축법상 접도요건을 충족하는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○광역시 ○○구 ○○동 00-0 토지 지상 건축허가 신청에 대한  2014. 8. 15.자 반려처분을 취소할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢건축법｣ 제2조(정의),「건축법 시행규칙」제6조(건축허가신청 등),「민원사무처리에 관한 법률」제10조 등

이  유

1. 신청 원인

신청인 1은 주택건설 사업자이고, 신청인 2는 토지소유자로 이 민원 토지를 분할하여 각 필지에 5∼6세대의 다세대주택 총 23세대를 신축하고자 이 민원 토지 지상권자의 토지 사용동의서를 받아 건축허가(이하 ‘이 민원 건축허가’라 한다)를 신청하였는데, 피신청인이 이 민원 토지의 지상권 해제를 요구하고, 이 민원 토지가 폭 4미터 이상의 통행에 지장이 없는 도로에 접한다고 볼 증명 서류 등을 보완해서 제출하라며 건축허가를 해 주지 않고 있는바, 법제처는 분양 목적의 공동주택이라도 주택사업계획승인 대상이 아닌 경우에는, 당해 토지 지상권자의 대지사용 동의가 있으면 당해 토지의 지상권 미해제를 이유로 건축허가를 반려할 수 없다고 해석하고 있고, 이 민원 토지는 도시계획 도로로 고시된 현황 도로에 접해 있으며, 이 현황 도로는 폭 4미터 이상으로 포장되어 있고, 옆 토지의 신축 건축물 주차장 진출입로로 사용되는 등 통행에 지장이 없으니 피신청인의 조치를 시정해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 토지는 도시계획 예정도로에 접해 있으나, 분양 목적으로 총 6개 필지 위에 약 35세대의 공동 주택(다세대) 신축이 계획되어 있고, 이 도시계획 예정도로 내에 있는 통행로는 폭이 약 2.6미터 ∼ 2.8미터로, 사유지 주차장으로 사용되는 등 통행 환경이 열악하여 진출입에 지장이 있어 추후 도로 지정(동의)과 입주자의 권리 보호를 위하여 토지 사용 권원에 지장이 없음을 증명하여 건축허가를 득하는 것이 다수인의 공익을 위하여 바람직하다. 분양 목적의 공동주택이므로 사용승인 전에 6개동 주택을 분양하지 않는 조건으로 진입도로를 개설하여 진출입로를 확보하고, 지상권의 권리 및 이용에 지장이 없을 경우 신청인의 주장을 수용할 수 있다.

3. 사실 관계

가. 우리 위원회 실지방문조사 결과와 토지이용계획확인서 등에 따르면, 이 민원 토지 중앙에는 남북으로 통과하는 통행로(이하 ‘이 현황도로’라 한다)가 있고, 이 현황도로의 남단은 폭 8미터의 도시계획 도로(2013. 3. 20. 공사완료)에 접한다. 이 현황도로에 포함되어 있는 이 민원 토지 일부, 이 민원 토지 아래(남쪽)에 위치하는 ‘○○동 ◆-◆ 대지 일부와 ○○동 ▲▲ 대지(각 타인의 사유지)’는 2006. 6. 5. 폭 6미터의 도시계획 도로로 고시(이하 ‘도시계획 예정도로’라 한다)되었다.

나. 신청인 2는 2012. 5. 4. 우리 위원회에 ‘이 민원 토지 일원의 도시계획시설(도로)을 개설해 달라’는 취지의 고충민원을 신청했었고, 피신청인은 2012 ∼ 2014년, 단계별 집행계획에 따라 도로 개설 예정, 해당 부지는 기존 현행도로(≒3m)에 접해있어 차량통행 및 진출입이 가능한 상태, 사업비(시비 50%) 확보가 어려운 실정이나 민원인 재산권 행사 및 불편함을 최소화할 수 있게 ○○광역시에 지속 건의“라고 되어 있고, 당시 피신청인의 업무수행자가 서명날인한 합의서에는 ”이 민원 시설사업이 2012∼2014년에 추진될 수 있도록 최선을 다하기로 한다.“라고 되어 있다.

다. 신청인들과 피신청인이 참여한 우리 위원회 실지방문조사에서 피신청인이 측정한 이 현황도로의 포장된 일부 구간은 4미터에 달하지는 않으나 폭 약 2.7미터 ∼ 3.3미터이다.

라. 건축물대장과 토지대장 등에 따르면, 피신청인은 2006. 11. 16. 이 현황도로 우측에 위치하는 ‘○○동 00-0 대지’ 지상의 4층 건축물 신축을 허가하고 2007. 3. 16. 사용승인하였는데, 이 신축 건축물 뒤쪽에 위치하는 옥외 주차장(2대 규모)은 이 현황도로를 지나 우회전해서 진출입하도록 되어 있다. 이 현황도로 및 도시계획 예정도로 부지에 포함되어 있는 ‘○○동 00-0 대지’는 2007. 2. 27. 위 ‘○○동 00-0 대지’에서 분할되었다.

마. 신청인은 피신청인에게 이 민원 토지의 지상권자인 주식회사 ○○은행 명의의 이 민원 토지 사용 동의서를 제출하였고, 이 현황도로에 포함되어 있는 ‘○○동 00-0’ 소유자인 신청외 전○○의 현황도로 사용승낙서와 인감증명서를 각 제출하였다.

4. 판단

가. 관련 법령

1)「건축법」제2조 제1항 제11호는 “‘도로’란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「도로법」,「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 나. (생략)”라고 규정하고 있고, 제11조 제1항은 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. (단서 규정 생략)”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 “제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.「건축법 시행령」제9조 제1항은 “법 제11조 제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 건축허가신청서에 관계 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있고,「건축법 시행규칙」제6조 제1항은 ”법 제11조 제1항ㆍ제3항 및 영 제9조 제1항에 따라 건축물의 건축허가를 받으려는 자는 별지 제1호의3 서식의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경허가신청서에 다음 각 호의 도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. (단서 규정 생략) 1. (생략), 1의2. 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류. 다만, 건축할 대지에 포함된 국유지·공유지에 대해서는 허가권자가 해당 토지의 관리청과 협의하여 그 관리청이 해당 토지를 건축주에게 매각하거나 양여할 것을 확인한 서류로 그 토지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 갈음할 수 있으며, 다음 각 목의 경우에는 그에 따른 서류로 한다. 가. (생략), 나. 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에는 그 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류. (단서 규정 생략)“라고 규정하고 있다.

2)「민원사무 처리에 관한 법률」제10조 제1항은 “행정기관의 장은 민원사항을 접수·처리할 때에 민원인에게 정하여진 구비서류 외의 서류를 추가로 요구하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.

3)「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」제4조 제4항은 “토지 소유자는 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록사업자와 공동으로 부동산개발을 할 수 있다. (이하 생략)”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조 제1항은 ”법 제4조 제4항에 따라 등록사업자와 공동으로 부동산개발을 하려는 토지소유자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 1. (생략), 2. 제1호의 토지가 저당권·가등기담보권·가압류 등(이하 이 호에서 "저당권등"이라 한다)의 목적으로 되어 있는 경우에는 해당 부동산의 판매 전까지 그 저당권등을 말소할 것. 다만, 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받은 때에는 그러하지 아니하다.“라고 규정하고 있다.

4)「주차장법 시행규칙」제6조 제1항 제3호 나목 2)는 “노외 주차장 직각 주차 차로의 너비 6미터”라고 규정하고 있다.

5) 대법원은 “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다.”라고 판시하였다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조).

6) 법제처는 “지상권이 설정된 대지 소유자가 그 지상권자로부터 대지 사용에 대한 동의를 얻은 후, 분양을 목적으로 하는 20세대 미만의 다세대주택을 신축하기 위하여「건축법」제11조, 같은 법 시행령 제9조 및 같은 법 시행규칙 제6조에 따라 건축허가를 신청한 경우, 허가권자는 그 건축할 대지에 설정된 지상권이 해제되지 않았다는 이유로 이를 반려할 수 없다.”라고 하였다(법제처 2010. 10. 28., 10-0317 법령 해석 참조, 국토교통부 2010. 12. 31. 17개 지방자치단체장에게 법제처 법령해석 시달, 건축기획과-11225)

나. 판단내용

이 민원 건축허가 신청과 관련하여 피신청인은 이 민원 토지 위에 분양 목적으로 약 35세대의 공동 주택신축이 계획되어 있고, 현황도로 현황상 진출입에 지장이 있으므로 추후 도로 지정 및 입주자 권리 보호를 위하여 토지 사용 권원에 지장이 없음을 증명하여 건축허가를 득하는 것이 다수인의 공익을 위하여 바람직하다고 주장하나, ① 신청인 조재형은 이 민원 토지의 소유자로 확인되고, 신청인들이 이 민원 건축허가 신청인 1, 2를 신청인 2로 수정하고 다세대 신축 규모도 18세대로 변경한 점, ②「주택법」제16조 제1항에 따른 주택건설사업 승인을 득해야 하는 공동주택 규모가 2014. 6. 11. 20세대 이상에서 30세대 이상으로 변경되어 이 민원 건축 계획은 주택건설사업계획 승인 대상이 아닌「건축법」제11조 등에 따른 허가 대상인 점, ③ 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않고 중대한 공익상 필요가 없다면 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 건축허가를 거부할 수는 없는 점, ④ 신청인들이 이 민원 토지 지상권자인 주식회사 OO은행 명의의 이 민원 토지 사용 동의서를 피신청인에게 제출한 점, ⑤ 법제처 해석에 따르면, 주택법령에 따른 주택건설계획사업 승인 대상이 아닌 분양 목적의 다세대 주택 건축허가 신청은 당해 토지 지상권자의 사용동의가 있다면 지상권 미해제를 이유로 반려할 수 없다고 되어 있는 점, ⑥「건축법」제2조 제11호에 의하면 관계법령에 따라 고시된 예정도로도 건축법상 도로에 해당되고, 이 민원 토지는 이 현황도로를 이용하여 진출입이 가능하다고 보이며, 이 민원 토지 진출입부의 이 현황도로가 폭 6미터의 도시계획 도로로 고시되어 이 도시계획 예정도로는 폭 8미터로 개설된 도로에 연결되어 있는 점, ⑦ 피신청인도 신청인 2가 2012년 신청한 고충민원에 대하여 “해당 부지는 기존 현행도로(≒3m)에 접해있어 차량통행 및 진출입이 가능한 상태”라고 답변한 점, ⑧ 주차장법상 노외 주차장의 직각 주차 차로 너비는 6미터가 확보되어야 할 것인데, 2006년 신축된 이 현황도로 우측의 ‘OO동 00-0 대지’ 지상 건축물의 주차장 진출입로 위치 등으로 보아 피신청인은 이 민원 토지 출입부의 이 현황도로가 통행에 지장이 없다고 인정한 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 피신청인이 이 민원 토지 소유권 증명서류, 지상권 해제 서류, 이 민원 토지 진입부가 통행에 지장이 없음을 인정할 수 있는 서류의 미제출을 이유로 한 이 민원 건축허가 반려 처분은 취소함이 바람직하다고 판단된다.

5. 결  론

그러므로 이 민원 건축허가 신청에 대한 피신청인의 조치를 시정해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.