7. 토지 환매 요청

피신청인이 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제92조 환매권 통지의무를 해태하여 신청인은 환매권을 행사하지 못하게 되었고, 환매권을 상실하는 손해를 입었으므로, 신청인에게 손해를 배상할 의무가 있다고 보는 것이 타당하다고 판단되나, ○○○-○가 10여년간 지역주민에게 대부되어 경작되고 있어 피신청인이 공익적 용도로 사용하고 있다고 보기 어려운 점, 신청인은 공익적 용도로 사용하고 있지 않은 ○○○-○에 대한 환매를 원하고 있는 점, 환매권 미고지로 인하여 피신청인의 신청인에 대한 손해배상의무 및 소송비용이 발생할 가능성이 있고, 행정력을 낭비하게 되는 점을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 환매권 소멸의 이익을 포기하고, ○○○-○를 신청인에게 환매할 것을 의견표명한 사례

결정개요

1. 민원번호 2AA-1403-218412 (의결일：2014. 9. 22.)

2. 피신청인 ○○○도 ○○군수

3. 쟁점사항

피신청인이 법률상의 의무인 통지의무를 해태하여 신청인이 환매권을 행사하지 못하게 되었으니 이에 관한 사실관계와 관계법령을 종합하여 환매권을 인정할 것인지 여부

4. 주    문

1. 피신청인에게 ‘○○○○○-○○○○ 도로개설’ 도시계획사업 용지로 편입되어 매수한 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 답 101㎡, ○○○-○ 답 446㎡, 합계 547㎡를 신청인에게 환매할 것을 의견표명한다.

2. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제91조(환매권), 제92조(환매권의 통지 등)

이  유

1. 신청 원인

피신청인은 신청인 소유의 ○○ ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○ 답 119㎡, ○○○-○ 답 473㎡(2006년 분할되어 현재 ○○○-○, ○, ○, ○이며, 이하 분할 전 ○○○-○, ○를 ‘이 민원토지’라 하고 분할 후, ○○○-○ 답 18㎡, ○○○-○ 답 27㎡, 합계 45㎡를 ‘이 민원토지 1’이라 하고, ○○○-○ 답 101㎡, ○○○-○ 답 446㎡, 합계 547㎡를 ‘이 민원토지 2’라 한다.)를 2001년 ‘○○○○○-○○○○ 도로개설’ 도시계획사업‘ 사업고시에 포함하여 ○○을 상징하는 조형물 설치를 위해 공공용지의 협의취득을 원인으로 하여 취득하였다. 그러나 10여년간 아무런 사업이 시행되지 않고, 지역주민에게 대부되어 경작되고 있어, 신청인은 피신청인에게 토지 환매를 요청하였으나, 피신청인은 ‘공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률’ (이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조에 따라 10년이 도과하여 환매하여 줄 수 없다고 한다. 그러나 피신청인은 환매사유 발생시의 토지보상법 제92조의 통지의무를 이행하지 않았고, 피신청인이 2006년 이 민원토지 중 일부를 포함하여 ○○소하천정비사업을 시행하였으며, 다른 공익사업으로 변경 공고된 경우 환매권 행사기간이 새롭게 기산한다는 토지보상법․소하천정비법 규정에 근거하여 재차 환매를 요청하였으나, 피신청인은 소하천정비사업 공고를 하지 않아 환매하여 줄 수 없다고 하는데 피신청인이 이러한 이유로 토지 환매를 거부하는 것은 부당하다.

2. 피신청인의 주장

이 민원토지에 대하여 담당부서 변경 및 담당자 인사이동으로 통지를 못한 것으로 사료되며, 이 민원토지 1은 행정재산으로 공유재산 및 물품관리법 제19조에 따라 매각이 불가하고, 이 민원토지 2는 토지보상법 제91조에서 규정한 환매권 행사기간을 경과하여 환매가 불가하다. 2006년 ○○소하천정비사업계획 공고는 하지 않았고, 토지보상법 제91조에 따른 당초 공익사업이 다른 공익사업으로 변경된 경우 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날로부터 기산한다는 규정에 따라 환매권 행사 요건이 되지 않으므로, 환매가 불가하다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 제출한 자료 중 등기사항전부증명서에 따르면 신청인은 협의분할에 의한 상속을 원인으로 1998년 이 민원토지를 취득하였다.

나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 피신청인은 ‘○○○○○-○○○○ 도로개설’ 도시계획사업(도시가로망정비사업, 이하 ‘이 민원사업 1’이라 한다)을 2001. 12. 4. 실시계획인가공람공고, 보상계획공고, 2001. 12. 28. 실시계획인가고시하여 추진하였다.

다. 피신청인이 이 민원사업 1의 추진을 위하여 신청인과 협의하여 취득한 재산내역은 아래와 같다.

- 아	래 -

(단위 : ㎡, 천원)

구분		토지소재지	지목 (현황)	면적	재산가액	취득일 (취득원인)	재산관리내역
계		4필		592	11,574
토지	일반	○○읍 ○○리 ○○○-1	답 (전)	101	2,030	2001.12.03. (공공용지협의취득) 원 소유자 ○○○	2006.03.27.용도폐지 2006.06.07.대부계약 (현 대부자)
토지	일반	○○읍 ○○리 ○○○-2	답 (전)	446	9,321
토지	행정 (공공용)	○○읍 ○○리 ○○○-9	답 (제방)	18	89		2006.06.07.분할 및 소하천정비공사 편입 (○○○-1 → ○○○-9) (○○○-2 → ○○○-10)
토지	행정 (공공용)	○○읍 ○○리 ○○○-10	답 (제방)	27	134

라. 피신청인은 이 민원사업 1 사업고시에 포함하여 ○○을 상징하는 조형물 설치를 위해 이 민원토지를 2001. 12. 3. 공공용지 협의취득하였으나, 이후 조형물 설치는 추진되지 않았으며, 이 민원사업 1에 필요없게 된 이 민원토지에 대한 환매 통지를 하지 않았음이 확인된다.

마. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 피신청인은 2006. 3. 1. 내부결재로 ○○읍 ○○리에 ○○소하천정비공사(이하 ‘이 민원사업 2’이라 한다)를 2006. 3. 30. ~ 2006. 6. 27. 동안 시행하겠다고 하였으며, 공사전자입찰공고 및 공사를 시행하였으나, 시행계획 공고를 하지 않았음이 확인된다.

바. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 이 민원토지 1은 분할 후 이 민원사업 2에 편입되어 현재 소하천의 제방부지로 되어 있으며, 이 민원토지 2는 2006년 용도폐지되어 현재 일부가 ○○고등학교 진․출입로(인도)로 포장되어 있고, 나머지 지역은 지역주민에게 대부되어 경작되고 있다.

사. 신청인에게 토지 환매에 대한 의사를 타진한 바, 이 민원토지 2에 대한 환매가 이루어질 경우 이미 제방부지로 사용되고 있는 부분(이 민원토지 1)에 대해서는 환매가 어렵다면 포기할 의사가 있다는 것을 확인하였다.

4. 판단

가.

1) 토지보상법 제91조 제1항은 “토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 ‘취득일’이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 ‘환매권자’라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.”라고, 같은 조 제6항은 “국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관이 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 제4조제1호부터 제5호까지에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우 제1항 및 제2항에 따른 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산(起算)한다. 이 경우 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관은 공익사업이 변경된 사실을 대통령령으로 정하는 바에 따라 환매권자에게 통지하여야 한다.”라고, 같은 법 제92조 1항은 “사업시행자는 제91조제1항 및 제2항에 따라 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체 없이 그 사실을 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만, 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다.”고 규정하고 있다.

2) 구 소하천정비법(2006. 8. 5. 개정, 법률 제7678호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항은 “관리청은 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 제7조의 규정에 의한 중기계획에 의하여 매년 다음 연도의 소하천정비시행계획(이하 ‘시행계획’이라 한다)을 수립하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시행계획에는 사업시행에 필요한 재원이 포함되어야 한다.“라고, 같은 조 제2항은 “관리청은 시행계획이 제1항의 규정에 의하여 승인된 때에는 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 이를 공고하여야 한다.”라고, 제12조 제1항은 “제8조의 규정에 의하여 시행계획이 공고된 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조제1항 및 동법 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제23조제1항 및 동법 제28조제1항의 규정에 불구하고 시행계획이 공고된 날부터 2년 이내에 할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

3) 구 토지수용법(2003. 1. 1. 폐지제정, 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항은 “건설교통부장관이 제14조의 규정에 의한 사업인정을 하는 때에는 지체없이 그 뜻을 기업자·토지소유자·관계인 및 관계 시·도지사에게 통지하고, 기업자의 성명 또는 명칭, 사업의 종류, 기업지 및 수용 또는 사용할 토지의 세목을 관계 특별시·광역시 또는 도에서 발행하는 공보에 고시하여야 한다.”라고, 같은 조 제2항은 “사업인정은 제1항의 규정에 의하여 고시한 날로부터 그 효력을 발생한다.”라고, 제25조 제1항은 “기업자는 제16조의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은 후 그 토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 한다.”라고, 같은법 시행령 제15조 제2항은 “기업자는 법 제25조제1항의 규정에 의한 협의를 위하여 법 제16조의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은 후 즉시 다음의 사항을 정하여 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) 헌법재판소는 “환매권은 이미 수용되어 정당한 보상을 받은 환매권자가 수용된 토지가 목적 사업에 이용되지 않을 경우 환매할 수 있는 권리이고, 토지보상법 제91조 제6항에 의하여 그 환매권 행사가 제한되기는 하나, 환매권을 완전히 박탈당하는 것이 아니며, 변환된 공익사업을 기준으로 하여서는 환매권을 다시 취득할 수 있다.”라고 판시하고 있다.(헌법재판소 2012. 11. 29, 2011헌바49 결정 참조)

5) 대법원은 “환매할 토지가 생겼을 때에는 기업자(사업시행자)가 지체 없이 이를 원소유자 등에게 통지하거나 공고하도록 규정한 취지는 원래 공적인 부담의 최소한성의 요청과 비자발적으로 소유권을 상실한 원소유자를 보호할 필요성 및 공평의 원칙 등 환매권을 규정한 입법이유에 비추어 공익목적에 필요 없게 된 토지가 있을 때에는 먼저 원소유자에게 그 사실을 알려 주어 환매할 것인지 여부를 최고하도록 함으로써 법률상 당연히 인정되는 환매권 행사의 실효성을 보장하기 위한 것이라고 할 것이므로 위 규정은 단순한 선언적인 것이 아니라 기업자(사업시행자)의 법적인 의무를 정한 것이라고 보아야 할 것인바, 사업시행자가 위 각 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 있는데도 불구하고 이러한 의무에 위배한 채 원소유자 등에게 통지나 공고를 하지 아니하여, 원소유자 등으로 하여금 환매권 행사기간이 도과되도록 하여 이로 인하여 법률에 의하여 인정되는 환매권 행사가 불가능하게 되어 환매권 그 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 때에는 원소유자 등에 대하여 불법행위를 구성한다고 할 것이다.”라고 판시하고 있다.(대법원 2000. 11. 14, 선고, 99다45864, 판결 참조)

6) 수원지방법원은 “피고가 토지의 협의취득일로부터 10년이 경과하도록 원고에게 토지의 환매에 관하여 통지하지 않아, 원고는 피고의 통지의무 해태로 환매권을 행사하지 못한 채 제척기간이 경과되어 환매권을 상실하는 손해를 입었다고 할 것이고, 피고는 원고에게 손해를 배상할 의무가 있다.”라고 판시하고 있다.(수원지방법원 2011. 4. 20 선고, 2010가합2721, 판결 참조)

나.

1) 이 민원토지 1, 2를 환매하여 달라는 신청인의 주장에 대하여 살피건대, 먼저, 이 민원토지 1에 대하여 살펴보면, 다른 공익사업으로 변경 공고된 경우 환매권 행사기간이 새롭게 기산한다는 토지보상법․소하천정비법 등 관련 규정취지와 행정행위의 적합성을 살펴야 하는 바, 토지보상법 제91조 제6항은 국가․지방자치단체가 사업인정을 받아 공익사업에 필요한 토지를 협의취득하거나 수용한 후 해당 공익사업이 다른 공익사업으로 변경된 경우 환매권 행사기간은 관보에 해당 공익사업의 변경을 고시한 날부터 기산한다고 규정하고 있고, 이러한 규정의 취지는 공익사업의 변경으로 인하여 새로이 형성되는 환매권에 대한 기산점을 명확히 함으로써 향후 변경된 사업에 대한 재차 변경으로 당해 토지가 필요없게 되었을 때의 환매권을 보호하기 위한 취지로 보아야 할 것이며, 실제 공익사업의 변경 사용에도 불구하고 단지 변경 고시가 없었다는 이유로 피신청인이 환매권의 상실을 주장하는 것은 공익사업에 따른 변경 고시절차를 누락한 채 환매권을 제한하는 결과가 되어 본래의 규정취지에 반한다 할 것이다. 따라서 피신청인이 당초 사업목적을 변경하여 다른 사업을 위해 토지를 사용한 시점, 즉, 이 민원 토지를 분할하여 이 민원 토지 1을 민원사업 2에 편입한 2006. 6. 7.을 새로운 환매권 행사기간의 기산점으로 보는 것이 타당하다고 판단된다. 그렇다면 이 민원 토지 1에 대하여는 환매권의 소멸을 확정할 수 없는 바, ① 그럼에도 불구하고 현재 제방으로 사용되고 있어 재해방지를 목적으로 하는 제방용지로 필연적으로 계속 사용할 수밖에 없는 점, ② 비록 공익 사업목적의 사업시행공고가 없었다 하더라도 여전히 공익적 목적으로 사용되고 있는 점, ③ 이 민원토지 1을 환매시 다시 토지수용 및 보상 등 행정절차를 거쳐야 하는 점 ④ 신청인이 이 민원토지 1이 제방부지로 사용되고 있는 현실적 여건을 이해하고, 이 민원토지 2에 대한 환매가 이루어질 경우 이 민원토지 1에 대한 환매권 포기의사를 피력하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원토지 1에 대한 환매를 추진하는 것은 바람직하지 않다고 판단된다.

2) 한편, 이 민원 토지 2을 환매하여 달라는 신청인의 주장에 대하여 살피건대, 피신청인이 신청인의 환매요구에 대해 토지보상법 제91조에서 정한 10년이 경과하여 불가하다는 주장은 일견 타당하다. 그러나 피신청인이 법률상의 의무인 통지의무를 해태하여 결국 신청인은 환매권을 행사하지 못하게 되었고, 환매권을 상실하는 손해를 입었으므로, 신청인에게 손해를 배상할 의무가 있다고 보는 것이 타당하다고 판단되나, ① 이 민원토지 2가 10여년간 지역주민에게 대부되어 경작되고 있어 피신청인이 공익적 용도로 사용하고 있다고 보기 어려운 점, ② 신청인은 공익적 용도로 사용하고 있지 않은 이 민원토지 2에 대한 환매를 원하고 있는 점, ③ 환매권 미고지로 인하여 피신청인의 신청인에 대한 손해배상의무 및 소송비용이 발생할 가능성이 있고, 행정력을 낭비하게 되는 점을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 환매권 소멸의 이익을 포기하고, 이 민원토지 2를 환매하여 달라는 신청인의 요구를 수용하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지 2를 환매하여 줄 것을 요구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.