7. 임야 내 과수원 보상평가 이의

1966년 이전부터 실제 ‘과수원’으로 경작해 온 토지에 대해서는 실제 이용상황을 근거로 평가하는 것이 타당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1406-308002 (의결일：2014. 9. 15.)

2. 피신청인 한국○○공사

3. 쟁점사항

1966년 이전부터 과수원으로 사용된 임야의 보상평가

4. 처리결과

피신청인에게 00-00간 도로사업에 편입된 신청인들 소유의 경기 남양주시 XX면 XX리 산000-0 임야 3,934㎡와 같은 리 산000-00 임야 178㎡, 같은 리 산000-00 임야 5,941㎡, 같은 리 산000-0 임야 5,868㎡, 같은 리 산000-0 임야 2,290㎡ 등 총 5필지 18,211㎡ 중 실제 과수원으로 경작된 토지에 대하여 ‘과수원’으로 평가 보상할 것을 시정권고한다.

5. 참조법령

구「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1994. 12. 24. 법률 제4817호로 폐지되기 전 법률) 제2조, 구「농지확대개발촉진법」(1994.12.22, 법률 제4823호로 폐지되기 전 법률) 제2조, 농지법」(법률 제4817호, 1994. 12. 22. 제정, 1996. 1. 1. 시행) 제2조, 「농지법 시행령」(대통령령 제14835호, 1995. 12. 22.제정, 1996. 1. 1. 시행) 제2조, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조

이  유

1. 신청 원인

피신청인이 시행하는 00~00간 도로사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)으로 신청인 이00, 이00(이00의 부), 유00 소유의 경기 XXX시 XX면 XX리 산000 임야 9,358㎡ 외 4필지 총 30,094㎡(이하 ‘이 민원 원토지들’이라 한다) 중 18,321㎡(총 6필지, 이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다)가 분할･편입되었는데, 이 민원 토지들은 지목이 ‘임야’이나 이 민원 토지들 중 일부는 1966년 이전부터 유실수(배나무)가 식재되어 실제 ‘과수원’으로 경작되어 왔음에도 ‘임야’로 평가하여 보상하는 것은 부당하니, 실제 과수원으로 경작한 토지는 현 이용상황을 반영하여 ‘과수원’으로 평가해 달라.

2. 피신청인의 주장

지목이 ‘임야’로서 ‘농지’로 이용 중인 토지에 대하여 소관부처(현, 국토교통부)가 ‘관련법에 규정한 절차에 따라 농지로 지목변경된 토지에 한하여 농지로 평가하고, 영농손실을 보상’하도록 회신(토지정책과-6150, 2010. 12. 29.)하였고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제24조에 따르면, ‘관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.’라고 규정하고 있으므로, 지목이 ‘임야’인 이 민원 토지들을 ‘농지’로 평가하는 것은 불가하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 사업은 2012. 6. 5. 국토해양부 고시 제2012-000호로 실시계획 승인 고시되어 2017년 준공예정으로 공사 중이다. 한편 이 민원 사업은 0000고속도로(주)에서 시행하고 있고, 피신청인은 사업관리 및 용지보상 업무를 담당하고 있다.

나. 이 민원 사업으로 신청인 소유의 이 민원 원토지 총 5필지 중 일부(6필지, 총 18,321㎡)가 분할･편입되었는데, 각 토지의 소유자 현황 및 이 민원 사업으로 편입된 토지와 잔여토지의 현황은 다음과 같다.

위치	원토지			소유자	편입토지		잔여면적 (㎡)	비고
	지번	지목	면적(㎡)		지번	면적(㎡)
남양주 00면 00리	산000	임야	9,358	이00	산000-4	3,934	5,424
	산000-6	〃	3,301	〃	산000-13	110	3,013
					산000-14	178
	산000-11	〃	6,593	〃	산000-15	5,941	652
	산000-1	〃	7,668	이00,유00	산000-5	5,868	1,800
	산000-2	〃	3,174	이00	산000-6	2,290	884
계			30,094			18,321	11,773

다. 한편, 피신청인은 이 민원 토지들에 대하여 실제 도로로 이용되고 있는 토지에 대해서는 '도로‘로 평가하였으며, 그 세부 평가 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	지적상 면적 (㎡)	피신청인 적용 현황				비고
				임야		도로
				면적(㎡)	평가(원/㎡)	면적(㎡)	평가(원/㎡)
남양주 00면 00리	산000-4	임야	3,934	3,646	278,667	288	91,333
	산000-13	〃	110	110	107,667	-	-
	산000-14	〃	178	178	107,667	-	-
	산000-15	〃	5,941	5,576	122,333	365	40,000
	산000-5	〃	5,868	5,868	122,333	-	-
	산000-6	〃	2,290	2,290	107,667	-	-
계	-	-	18,321	17,668	-	653	-

라. 그러나, 신청인들은 이 민원 토지들이 지목은 ‘임야’이나, 1966년 이전부터 토지 일부에 유실수(배나무)를 식재하여 최근까지 과수원으로 경작해 왔다며, 1966년 당시 촬영된 항공사진을 제출하면서 이 민원 토지들 중 실제 ‘과수원’으로 경작된 토지는 ‘과수원’으로 평가해 달라고 요구하고 있다. 한편, 1966년 당시 과수원 면적과 이 민원 사업에 편입될 당시 과수원 면적은 차이가 있으며, 각 시점별 과수원 면적과 ‘임야’ 또는 ‘과수원’으로 평가 시 평가금액은 다음과 같다.

위치	지번	지적면적 (㎡)	과수원 면적(㎡)		평가액 (원/㎡)		비고
			항공사진 ( ’66)	지적 측량	임야	과수원
남양주 00면 00리	산000-4	3,934	3,646	846	278,667	643,333
	산000-13	110	69	-	107,667	-
	산000-14	178	178	32	107,667	267,000
	산000-15	5,941	5,576	4,014	122,333	294,000
	산000-5	5,868	5,868	3,432	122,333	294000
	산000-6	2,290	2,290	698	107,667	267,000
계		18,321		9,022

마. 이 민원 토지들을 평가한 평가법인[(주)○○감정평가법인]의 감정평가액 산출근거 및 그 결정에 관한 의견에 따르면, 이 민원 토지들은 개발제한구역 내에 소재하고 있고, 토지의 현황이 지목과 다르게 이용되고 있는 토지는 그 적법성을 판단하기 곤란하여 사업시행자가 제시한 의뢰목록을 기준으로 평가하였고, 적법한 이용상황일 경우와 가치형성요인이 상이하여 구분평가의 필요성이 있는 토지 등에 대해서는 보상평가 단가를 토지조서 비고란에 병기하였으므로 보상업무 집행 시 적법성 등을 고려하여 적용하도록 기재되어 있다.

마. 피신청인은 이 민원 토지들이 불법개간 또는 불법산지전용과 관련하여, 관계 행정기관인 경기도 000시장(이하 ‘000시장’이라 한다)에게 의견 조회를 하였으며 일자별 피신청인이 의견 조회한 내용과 000시장이 회신한 내용은 아래와 같다.

조회 내용(피신청인)	회신 내용(00시장)
이 민원 토지들의 보전임지 지정연도 (2014. 1. 22.)	보전임지 지정연도는 1985년과 1997년임 (2014. 2. 11., 산업건설과-0000)
구, 산림법(1961. 12. 27. 제정) 및 산림령(1911. 6. 20. 조선총독부령 제10호)에 따라 이 민원 토지들이 보안림에 편입되었는지와 개간금지 또는 제한이 있었는지 여부(2014. 2. 20.)	해당없음 (2014. 2. 28., 산림녹지과-0000)
이 민원 토지들의 지목이 임야이나 1966년도 항공사진상 현황이 농지로 확인됨에 따라 불법형질변경이 있었는지 (2014. 3. 19.)	이 민원 토지들은 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정되었으며, 개발제한구역 지정 전부터 농지로 사용하고 있는 경우는 지목이 임야라 하더라도 불법형질변경에 해당하지 않음 (2014. 3. 26., 도시과-0000)

사. 한편, 1994년경 행정쇄신위원회가 행정쇄신 과제로 ‘산지가 과수 식재장소로 적지이나, 산림법상 산림수종이 아니어서 산지식재가 불가하여 농가소득증대를 위해 산지를 이용하여 과수목을 식재하고자 할 시는 산림법에 의한 일반 조림과 같이 식재할 수 있도록 관련법을 개정’하도록 의결하였고, 이에 당시 농림수산부가 법률 개정에 앞서 1994. 4. 30. 농지전용업무 세부규정(농림수산부 훈령 제784호, 제2조 1-2항 단서)을 ‘산림 내에 있는 토지의 형질을 변경하지 아니하고, 유실수 등 다년생식물을 재배하고 있는 토지는 농지의 적용대상에서 제외’하도록 개정한 후, 같은 해 8. 11. 산림청과 각 시･도에 ‘산림에서 토지의 형질을 변경하지 아니하고, 과수를 식재하고자 할 경우에는 농지확대촉진법을 적용하지 않고, 산림법을 적용하여 산지전용없이 과수의 식재가 가능하다’는 내용을 통보하였으며, 이후, 1995. 6. 23. 「농지확대개발촉진법」 폐지, 1996. 1. 1. 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」을 폐지하고, 같은 날 「농지법」을 제정･시행하였다. 농지로 분류되던 ‘과수원’을 산지(임야)로 관리할 수 있도록 관련 규정을 개정하여, 산지(임야)에서 다년생식물을 식재하여 ‘과수원’을 운영할 수 있도록 한 관련 규정의 주요 내용은 다음과 같다.

구분	조 문
종전 법률	■ 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1994.12.24.법률 제4817호로 폐지되기 전 법률) 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 1978.12.5, 1980.1.4> 1. "농지"라 함은 그 법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설(지소·양배수시설·수로·농로·제방 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설을 말한다)의 부지를 말한다. 2. "농경지"라 함은 농작물을 경작하는 토지를 말한다 3. "다년성식물재배지"라 함은 과수원·상전·종묘포·인삼포·약초포 기타 농수산부령이 정하는 다년성식물을 재배하는 토지를 말한다 ■ 농지확대개발촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 폐지되기 전 법률) 제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 1981.3.20> 1. ～2. 생략 3. "농지"라 함은 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지·목초재배지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 부대시설(관개·배수시설, 농업용 도로 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설을 말한다. 이하 같다)을 말한다. 4. 이하생략
제정 법률	■ 농지법(1994.12.24. 법률 제4817호로 제정, 시행 1996.1.1.) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전･답 또는 과수원 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제로 토지현장이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지. 다만, 초지법에 의하여 조성된 토지등 대통령령이 정하는 토지를 제외한다. ■ 농지법 시행령(1995.12.22. 대통령령 제14835호로 제정, 시행1996.1.1.) 제2조(농지의 범위)① 생략 ②법 제2조제1호가목 단서에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 다음 각호의 토지를 말한다. 1. 생략 2. 지적법에 의한 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 규정된 다년성 식물의 재배에 이용되는 토지

4. 판단

가. 구「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」(1994. 12. 24. 법률 제4817호로 폐지되기 전 법률) 제2조 제1호는 “"농지"라 함은 그 법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설(지소·양배수시설·수로·농로·제방 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설을 말한다)의 부지를 말한다.”라고, 같은 조 제2호는 “"농경지"라 함은 농작물을 경작하는 토지를 말한다.”라고, 같은 조 제3호는 “"다년성식물재배지"라 함은 과수원·상전·종묘포·인삼포·약초포 기타 농수산부령이 정하는 다년성식물을 재배하는 토지를 말한다.”라고 규정하고 있고, 구「농지확대개발촉진법」(1994.12.22, 법률 제4823호로 폐지되기 전 법률) 제2조 제3호는 “"농지"라 함은 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지·목초재배지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 부대시설(관개·배수시설, 농업용 도로 기타 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설을 말한다. 이하 같다)을 말한다.”라고 규정하고 있고, 「농지법」(법률 제4817호, 1994. 12. 22. 제정, 1996. 1. 1. 시행) 제2조 제1호는 ““농지”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전･답 또는 과수원 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제로 토지현장이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지. 다만, 초지법에 의하여 조성된 토지등 대통령령이 정하는 토지를 제외한다., 이하 생략” 라고 하고, 「농지법 시행령」(대통령령 제14835호, 1995. 12. 22.제정, 1996. 1. 1. 시행) 제2조 제2항은 “법 제2조제1호가목 단서에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 다음 각호의 토지를 말한다. 1. 생략, 2. 지적법에 의한 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 규정된 다년성 식물의 재배에 이용되는 토지, 이하 생략”라고 규정하고 있다.

나. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제1항은 “협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」 제86조에 따라 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.”라고 하고, 같은 조 제2항은 “토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 고려하지 아니한다.”라고 하고, 같은 법 시행규칙 제24조는 “「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경한 건축물(이하 "무허가건축물등"이라 한다)의 부지 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 "불법형질변경토지"라 한다)에 대하여는 무허가건축물등이 건축 또는 용도변경될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.”라고 하고, 같은 규칙 제48조 제3항은 “다음 각호의 어느 하나에 해당하는 토지는 이를 제1항 및 제2항의 규정에 의한 농지로 보지 아니한다., 1. 사업인정고시일등 이후부터 농지로 이용되고 있는 토지, 2. 토지이용계획･주위환경 등으로 보아 일시적으로 농지로 이용되고 있는 토지, 3. 타인소유의 토지를 불법으로 점유하여 경작하고 있는 토지, 4. 농민(「농지법」제2조제3호의 규정에 의한 농업법인 또는 「농지법 시행령」제3조제1호 및 동조제2호의 규정에 의한 농업인을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 아닌 자가 경작하고 있는 토지, 5. 토지의 취득에 대한 보상 이후에 사업시행자가 2년이상 계속하여 경작하도록 허용하는 토지"라고 규정하고 있다.

다. 대법원은 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제24조에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 따라 산정하는 것이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법형질변경토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위해서는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 쪽에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 증명해야 한다. 그리고 수용대상 토지가 불법형질변경토지에 해당한다고 인정하기 위해서는 단순히 수용대상 토지의 형질이 공부상 지목과 다르다는 점만으로는 부족하고, 수용대상 토지의 형질변경 당시 관계 법령에 의한 허가 또는 신고의무가 존재하였고 그럼에도 허가를 받거나 신고를 하지 않은 채 형질변경이 이루어졌다는 점이 증명되어야 한다.”고 판시했다(2012. 4. 26. 선고 2011두2521 판결 참조).

라. 이 민원 사업에 편입된 이 민원 토지들은 지목은 임야이나, 토지 일부를 1966년 이전부터 다년성식물(배나무)을 재배하여 실제 과수원으로 경작해 왔음에도 지목이 ‘임야’라는 이유로 ‘임야’로 평가한 것은 부당하니, 실제 이용현황인 ‘과수원’으로 평가해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 이 민원 토지들 중 일부가 실제 ‘과수원’으로 경작 되어왔으나, 공부상 지목이 ‘임야’이며, 「산지관리법」에 따라 ‘농지’로 지목변경된 토지에 한하여 ‘농지’로 평가하여야 할 것이므로 지목이 ‘임야’인 이 민원 토지들에 대하여 ‘농지’로 평가하는 것은 곤란하다고 주장하나, 1966년경 촬영된 항공사진에 따르면 이 민원 토지들은 적어도 1966년 이전부터 이 민원 토지들 중 일부가 과수원으로 경작되어 온 점, 취득하는 토지에 대한 보상액은 토지보상법 제70조 제2항에 따라 현실적인 이용상황에 따라 산정하는 것이 원칙이고, 예외적으로 불법형질변경토지에 대하여는 실제이용상황이 아닌 형질변경 될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 하고 있으며, 수용대상 토지가 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 받는 불법형질변경토지라는 것을 사업시행자가 증명해야 하는데, 현재까지 피신청인은 이 민원 토지들 중 과수원으로 이용되는 부분의 불법형질변경 여부를 증명하지 못하고 있는 점, 남양주시는 이 민원 토지들이 (구)산림법(1961. 12. 27. 제정) 및 산림령(1911. 6. 20. 조선총독부령 제10호)에 따라 보안림에 편입되었는지, 개간금지 또는 제한이 있었는지 및 불법형질변경이 있었는지에 대한 피신청인의 사실 조회 요청에 대해 보호림구 또는 보안림으로 지정된 사실이 없고, 산림경영계획인가 및 개간금지의 제한도 없었으며, 1972. 8. 25. 개발제한구역으로 지정되었는바, 개발제한구역 지정 전부터 농지로 사용하고 있는 경우는 지목이 임야라 하더라도 불법형질변경에 해당하지 않는다고 회신하였으므로 이 민원 토지들 중 일부가 과수원으로 이용될 당시 신고 또는 허가의 의무가 존재하지 않았던 것으로 보일 뿐만 아니라 적어도 1966년부터 과수원으로 이용되었으므로 불법형질변경 토지로도 볼 수 없는 점, 1960년대초 당시 우리나라의 산지 특히, 경기 북부지역의 산지 다수가 민둥산이었던 점을 고려하면, 신청인들이 기존 산림을 무단벌채한 후, 다년생식물(유실수)을 식재하였다고 보기 어렵고, 다만, 접근이 용이하고 경사가 완만하여 지형상 경작이 가능한 산지에 토지의 형질변경없이 다년생식물(과수)을 식재하여 경작해 온 것으로 볼 수 있는 점, 다년생식물의 경우, 일년생 작물과 달리 산지에서 경작하더라도 산림의 훼손이 거의 없고, 소나무 등의 입목과 별 차이가 없어, 1994년경 행정쇄신위원회의 제안으로 산림 내에서 토지의 형질을 변경하지 아니하고 유실수 등 다년생식물을 재배하고 있는 토지는 농지의 적용대상에서 제외하도록 관련 규정을 개정하여, 산림(임야) 내에서 토지의 형질변경없이 다년생식물을 재배하는 경우, 산지(임야)로 관리하도록 하여, 이 민원 토지들(임야) 내 과수원 경작이 불법산지전용에 해당하지 아니한 점, 이 민원 토지들의 지목은 ‘임야’이나 적어도 1966년 이전부터 이 민원 토지들 중 일부를 과수원으로 경작하여 실제 이용현황이 ‘과수원’인 토지인 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 토지들 중 1966년 이전부터 실제 ‘과수원’으로 경작해 온 토지에 대해서는 실제 이용상황을 근거로 평가하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지들 중 과수원으로 사용되고 있는 면적을 ‘과수원’으로 평가해 달라는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.