5. 도로점용료 부과 이의 등

「국가재정법」 제96조에 따라 별도의 규정이 없는 한 국가의 권리로서 5년 동안 행사하지 아니하면 시효가 소멸하고, 이에 따라 도로점용료는 부과할 당시 부과 시점부터 5년까지만 소급하여 부과할 수 있으므로 이 민원 점용토지에 대하여 2013. 10. 2. 부과한 도로점용료 중 시효완성으로 소멸된 도로점용료는 취소하는 것이 타당하고, 이 민원 토지로의 진출입로 확보 및 이 민원 토지 내 건축물의 사용 수익을 위해 이 민원 점용토지의 점용허가가 필요하며, 이 민원 점용토지에 대한 피허가자가 이 민원 토지의 소유권을 상실한 후 장기간 도로점용료가 미납되고 있었고, 이 민원 토지의 등기확인만으로 이 민원 점용토지의 실제 사용자가 누구인지 확인이 가능하였으며, 실제 사용자인 신청인에게 이 민원 점용토지에 대한 도로점용 허가 승계에 관하여 안내하지 않은 점 등을 종합하여 볼 때 신청인에게 도로점용허가를 승계해 주는 것이 타당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1312-157015 (의결일：2014. 7. 7.)

2. 피신청인 ○○국토관리사무소장

3. 쟁점사항

신청인에게 부과된 도로점용료의 적법 여부 및 도로점용허가에 대한 권리·의무를 신청인에게 승계하게 할 수 있는지 여부

4. 처리결과

1. 피신청인에게 경기 이천시 XX면 XX리 000외 4필지 도로 840㎡에 대하여 2013. 10. 2. 신청인에게 부과한 도로점용료 중 소멸시효가 경과한 도로점용료의 부과 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

2. 피신청인에게 주문1 기재 도로 840㎡에 대한 도로점용허가 취소처분을 취소하고, 도로점용허가에 대한 권리․의무를 신청인에게 승계해 줄 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

「도로법」제4조 제1항, 제2항 및 시행규칙 제2조 제1항, 제38조 제1항, 제41조 제1항, 「국가재정법」제96조 제1항

이  유

1. 신청 원인

신청인은 국도 3호선(이하 ‘이 민원 국도’라 한다)에 접한 경기 이천시 XX면 XX리 000(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)의 지상 건축물(근린생활시설 2개동, 이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)의 전 소유자인 신청 외 000, 000(각 공유지분 1/2, 이하 ‘000 등’이라 한다)가 이 민원 토지로의 진출입을 위해 피신청인으로부터 점용허가 받은 같은 리 000 외 4필지 중 840㎡(이하 ‘이 민원 점용토지’라 한다)에 대하여, 2000. 3. 3. 이 민원 건축물의 소유권을 취득한 후, 도로점용 허가를 승계해 줄 것을 요구하였으나, 행방불명 상태였던 000 등의 동의 및 인감을 제출할 것을 요구하며 도로점용 허가 승계를 해 주지 않았는데, 2013. 10. 2.에 이르러 2005. 1.～2013. 8.까지 도로점용료 128,204,300원을 일괄 부과하고, 도로점용 허가 승계 조건으로 도로점용료 전액 납부를 요구한 후, 도로점용료 미납을 이유로 이 민원 점용토지에 대한 도로점용 허가를 취소한 것은 부당하니, 도로점용허가 취소를 철회한 후 도로점용 허가를 승계해 주고, 소멸시효가 지난 도로점용료는 취소해 달라.

2. 피신청인의 주장

피허가자의 사업부지에 대한 소유자의 변경이 있을 경우, 소유권을 취득한 자가 30일 이내에 권리･의무 승계신고서를 제출하여야 하며, 전 소유자와 점용료 및 시설물 훼손에 따른 사항이 협의되었음이 확인된 경우, 사정을 감안하여 신고 수리가 가능하며, 도로점용 허가는 건축물 준공의 필수 사항으로 신청인은 이 민원 토지의 소유권을 취득한 후 도로점용 허가의 승계 신고를 하지 않았으나, 도로점용 허가부지를 사용한 것은 사실이므로 도로점용료 부과는 적법하며, 다만 채권 소멸시효가 인정될 경우에는 도로점용허가를 받지 않고 도로부지를 점유한 것으로 5년간의 기간에 대하여 변상금을 부과할 수 있고, 허가기간 연장 및 도로점용허가 승계와 관련하여 신청인이 변상금 및 점용료를 완납하고 신규 허가를 받을 경우 적극 검토할 예정이다.

3. 사실 관계

가. 1994년경 이 민원 국도(국도 3호선)에 접한 이 민원 토지(3필지) 중 000(277㎡)는 박00, 000(1,240㎡)는 안00, 000(608㎡)은 안00의 소유였는데, 000 등은 1994. 10.경 이 민원 토지에 근린생활시설을 신축하고자 피신청인에게 이 민원 점용토지(840㎡)에 대하여 도로점용허가를 신청하였고, 1994. 11. 4. 도로점용 허가(00-제000호, 허가기간: 1996. 10. 26.～2005. 12. 31.까지)를 득하였으며, 이 민원 점용토지 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	지적(㎡)	점용면적(㎡)	비고
이천시 신두면 수광리	000-6	도	410	374
	000-7	〃	188	35
	000-6	〃	89	33
	000-3	〃	546	67
	000	〃	7,616	331
계			8,849	840

나. 000 등은 1996. 9. 24. 이 민원 건축물을 준공하고, 이 민원 건축물에 대하여 공유지분(지분 각 1/2)으로 소유권 보존등기를 하였는데, 이 민원 건축물의 주요 현황은 아래와 같다.

동별	층별	면적(㎡)	연면적(㎡)	비고(용도)
A동	1층	478.5	478.5	소매점
B동	1층	505.08	1,066.2	일반음식점(247.15㎡), 소매점(257.93㎡)
	2층	561.12		근린생활시설
합계			1,544.7

다. 한편, 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 토지 중 이천시 신두면 수광리 000-1은 1998. 8. 26. 신청인이 매매로 소유권을 취득하였고, 이 민원 건축물의 안00 공유지분 1/2은 1999. 3. 25. 신청인이 매매로 해당 지분을 이전받았으며, 같은 리 260-4와 이 민원 건축물의 안00 공유지분 1/2은 2000. 3. 3. 신청인이 경매로 낙찰받아 소유권을 취득하였고, 이 민원 토지 중 1필지(같은 리 000)는 신청 외 정00(신청인의 자)이 2000. 12. 23. 매매로 소유권을 취득하였다. 이 민원 토지(3필지)의 주요 현황은 다음과 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	소유자	비고
이천시 신두면 수광리	000	대	277	000	신청인의 자←박00 (2000. 12. 23.)
	000-4	〃	1,240	000	신청인←안00 (2000. 3. 3. 경락)
	000-1	〃	608	〃	신청인←안00 (1998. 8. 28. 매매)
계			2,125

라. 신청인에 따르면, 신청인측은 이 민원 토지와 이 민원 건축물의 소유권을 취득한 이후 피신청인에게 이 민원 점용토지에 대하여 도로점용허가 승계를 요구하였으나, 피신청인이 당시 행방불명 상태인 000 등의 동의 및 인감을 제출할 것을 요구하여 도로점용허가 승계를 해 주지 않자, 신청인은 수차례 피신청인을 방문하여 도로점용허가 승계를 요구하였다고 하고 있다. 한편, 신청인이 문서로 도로점용 권리･의무 승계를 신청한 사실은 확인되지 않았다.

마. 그러던 중, 피신청인은 2013. 3. 11.에 이르러 000에게 이 민원 점용토지의 도로점용허가 기간이 2005. 12. 31. 만료되었고, 현재까지 기간연장허가를 신청하지 않고 있으며, 2013. 3. 22.까지 기간연장신청서를 제출하지 않을 경우 도로점용허가가 취소되고 과태료가 부과될 수 있음을 안내(보수과-000)하였고, 같은 해 6. 3. 다시 신청인과 안00에게 ‘2013. 6. 14.까지 도로점용(연결) 권리․의무 승계 및 기간연장 신청’과 ‘연장신청하지 않을 경우, 도로연결 허가 취소 예정’이라는 내용의 도로점용(연결) 권리의무 승계신고 및 기간연장 신청 안내(보수과-0000)를 하였으며, 다시 2차례(2013. 6. 15., 7. 19.)에 걸쳐 신청인과 000 등에게 촉구 공문을 발송한 후 도로점용(연결)허가 취소 예정에 따른 청문 실시 알림을 통보하고, 같은 해 9. 10. 도로점용(연결)허가를 취소하였으며, 같은 해 10. 2. 신청인에게 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료 부과 처분을 하였다. 이 민원 점용토지에 대한 도로점용 허가 취소의 주요 경위는 아래와 같다.

< 도로점용허가 취소 주요 경위 >

신청인은 피신청인으로부터 도로점용(연결)권리의무 승계신고 및 기간연장 신청안내 촉구에도 불구하고 이를 행하지 않은 것은 피신청인이 2005년분부터 2013년까지의 도로점용료를 납부할 것을 전제로 하였기 때문이라고 주장하고 있고, 피신청인도 이를 부정하지 않고 있음

일자	주요 내용	수신자
2013. 3. 11. (보수과-0000)	도로점용(연결)허가 기가만료 안내 - 2013. 3. 22.까지 기간연장신청서 제출 - 연장신청하지 않을 경우, 도로연결 허가 취소 및 과태료 부과예정임	000
2013. 6. 3. (보수과-0000)	도로점용(연결) 권리의무 승계신고 및 기간연장 신청안내 - 2013. 6. 14.까지 도로점용(연결) 권리･의무 승계 및 기간연장 - 연장신청하지 않을 경우, 도로연결 허가 취소 예정임	안00 신청인
2013. 6. 15(보수과-0000)	도로점용(연결) 권리의무 승계신고 및 기간연장 신청안내 촉구 - 2013. 6. 21.까지 승계할 것	신청인 안00
2013. 7. 19. (보수과-0000)	도로점용(연결)허가 기간만료에 따른 촉구 - 허가기간 만료(2004.6.30.)에 따른 연장신청(2013. 7. 26.까지) - 연장신청하지 않을 경우, 허가 취소 및 과태료 부과 예정임	000 안00
2013. 8. 2. (보수과-0000)	도로점용(연결)허가취소 예정에 따른 청문실시 알림	000, 안00, 신청인
2013. 9. 10. (보수과-0000)	도로점용(연결)허가 취소(수0877호, 000 외 1) - 도로점용(연결)허가 취소에 따른 청문을 실시하여 권리･의무의 승계 신고 및 기간연장허가 신청을 요청하였지만 이행되지 않아 더 이상 도로점용 허가권 유지의 의사가 없는 것으로 판단되어 도로법 제83조(법령 위반자 등에 대한 처분)에 따라 허가를 취소함	000, 안00, 신청인
2013. 10. 2.	도로점용료 부과 처분	신청인

바. 한편, 피신청인이 2013. 10. 2. 신청인에게 부과한 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료 부과 내역은 아래와 같다.

부과년도	부과기간	부과금액(원)	납부기한
2005	2005. 1. 1. ～ 2005. 12. 31.	9,418,600	2013. 10. 31.
2006	2006. 1. 1. ～ 2006. 12. 31.	10,917,000	2013. 11. 29.
2007	2007. 1. 1. ～ 2007. 12. 31.	12,766,500	2013. 12. 31.
2008	2008. 1. 1. ～ 2008. 12. 31.	14,834,500	2014. 1. 29.
2009	2009. 1. 1. ～ 2009. 12. 31.	17,004,400	2014. 2. 28.
2010	2010. 1. 1. ～ 2010. 12. 31.	19,030,100	2014. 3. 31.
2011	2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31.	16,205,200	2014. 4. 30.
2012	2012. 1. 1. ～ 2012. 12. 31.	16,514,400	2014. 5. 30.
2013	2013. 1. 1. ～ 2013. 8. 31.	11,513,600	2014. 6. 30.
계		128,204,300

사. 우리 위원회의 실지조사 결과, 이 민원 토지는 이 민원 국도(국도 3호선)에 접한 토지로 그 지상에 근린생활시설 2개동(이 민원 건축물)이 건축되어, 상가 등으로 운영되고 있으며, 이 민원 토지로의 진출입(가․감속차로 등)을 위해 이 민원 도로 일부(총 면적 840㎡)를 사용하고 있는 것으로 확인되었고, 신청인에 따르면, 이 민원 토지의 소유권을 취득한 당시부터 변경없이 사용해 오고 있다고 하고 있다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1)「도로법」(이하 ‘도로법’이라 한다) 제4조 제1항은 “이 법에 따른 허가로 인하여 발생한 권리나 의무를 가진 자가 사망하거나 그 권리나 의무를 양도한 때 또는 그 권리나 의무를 가진 법인이 합병한 때에는 그 상속인, 권리나 의무를 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인이 그 지위를 승계한다.”라고 하고, 같은 조 제2항은 “제1항에 따라 권리나 의무를 승계한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로 관리청에 신고하여야 한다.”라고 하며, 같은 법 시행규칙 제2조 제1항은 “「도로법」제4조에 따라 권리·의무의 승계신고를 하려는 자는 상속일·양수일 또는 합병일부터 30일 이내에 별지 제1호서식의 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 도로 관리청에 제출하여야 한다. 1. 권리·의무의 취득에 관한 허가관련 내역서 2. 권리·의무의 양도에 관한 계약서”라고 하고 있고, 같은 법 제38조 제1항은 “도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고 하고 있으며, 같은 법 제41조 제1항은 “관리청은 제38조에 따라 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다.”라고 하고 있다.

2) 또,「국가재정법」제96조 제1항은 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.”라고 규정하고 있다.

3) 한편, 국토교통부는 도로점용허가의 승계와 관련하여 당해 토지로의 진출입을 위해 도로점용허가를 받은 토지가 경매 등으로 소유권이 이전된 경우, 도로점용허가 승계시 전 소유자의 동의를 받아야 하는지 여부에 대하여 ‘도로연결허가에 따른 기존 연결허가를 받은 자의 동의를 받을 필요는 없으나, 기 설치된 연결로 시설물 공동사용에 따른 투자비용 분담 등에 대하여는 상호 협의하여야 할 것으로 판단된다.’고 회신한 바 있다.

나. 판단 내용

1) 먼저, 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료 중 소멸시효가 경과한 도로점용료를 취소해 달라는 신청에 대하여 피신청인은 도로점용 허가의 승계없이 신청인이 이 민원 점용토지를 사용한 것은 사실이므로 도로점용료 부과는 적법하며, 채권소멸시효가 인정될 경우에는 변상금 부과가 가능하다고 주장하나, 신청인이 이 민원 점용토지를 도로점용 허가의 승계없이 사용하여 변상금 부과대상인지 여부는 별론으로 하고, 「국가재정법」 제96조에 따라 별도의 규정이 없는 한 국가의 권리로서 5년 동안 행사하지 아니하면 시효가 소멸하는 점, 이에 따라 피신청인은 2013. 10. 2. 도로점용료를 부과할 당시 부과 시점부터 5년까지만 소급하여 부과할 수 있는 점, 이 민원 점용토지의 점용허가 당시 피허가자인 000 등이 경매 등을 원인으로 2000. 3.경부터 이 민원 토지의 소유권을 상실한 후 오랫동안 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료가 미납되었음에도 불구하고, 피신청인은 도로점용료 미납에 대하여 채권확보를 위한 적절한 조치를 하지 않은 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 점용토지에 대하여 2013. 10. 2. 부과한 도로점용료 중 시효완성으로 소멸된 도로점용료는 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.

2) 다음으로, 이 민원 토지로의 진출입로로 사용하는 이 민원 점용토지에 대하여 도로점용허가를 승계받고자 하였으나 피신청인이 이를 허가하지 아니하고 도로점용 허가를 취소한 것은 부당하니 이 민원 점용토지에 대한 도로점용허가를 승계해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 점용토지는 이 민원 토지로의 진출입로 확보를 위해 점용허가 된 토지로서 이 민원 토지 소유자가 점용허가를 승계받는 것이 필요한 점, 이 민원 토지 내 건축물이 존치하는 한 이 민원 토지로의 진출입로가 계속 확보되어야 하고, 건축물은 반영구 시설물로서 철거 또는 멸실되기 전까지 진출입로를 사용하는 것으로 보아야 할 것인 점, 이 민원 점용토지에 대한 피허가자가 이 민원 토지의 소유권을 상실한 후 장기간 도로점용료가 미납되고 있었는데, 이 민원 토지의 소유자 등기확인만으로 이 민원 점용토지의 실제 사용자가 누구인지 확인이 가능하고 실제 사용자인 신청인에게 이 민원 점용토지에 대한 도로점용 허가 승계에 관하여 안내하였다면 당시부터 이 민원 점용토지에 대한 관리가 가능하였던 것으로 보이는 점, 신청인이 피신청인에게 도로점용 허가 승계를 신청한 사실은 확인되지 않으나, 이는 피신청인이 시효완성 된 부분의 도로점용료까지 납부를 요구한 것과 관련이 있을 것으로 보이는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 토지로의 진출입로 목적으로 점용허가된 이 민원 점용토지에 대하여 000에게 한 도로점용허가 취소처분을 취소하고 신청인에게 도로점용허가를 승계해 주는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 점용토지에 대한 도로점용료 중 5년이 경과한 도로점용료를 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 이 민원 점용토지에 대한 도로점용 허가를 승계해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 같은 조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.