4. 도로편입토지 보상평가 이의

폐쇄 지적(임야)도, 토지대장의 토지 분할과정, 관계기관이 1981. 3. 14. 이 민원 국도의 노선이 지정 공고된 후, 사유지인 이 민원 토지들을 도로구역 내 토지로 관리하고 있었던 점, 1966년과 1977년에 촬영된 항공사진에 따르면, 당시 도로에 편입되지 않은 이 민원 토지4, 5 일부가 농지로 이용되고, 이후 ‘매송지하차도’ 구간에 포함되어 이 민원 시도 구간내에 있는 것으로 확인되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 토지1, 2, 3 전부와 이 민원 토지4, 5의 일부가 종전의 지목(전, 대)인 상태로 지적분할 및 지적분할 없이 도로에 편입되었고, 이 민원 토지4, 5의 일부는 농지로 이용되다가 ‘도로’로 편입된 것으로 봄이 상당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1312-075025 (의결일：2014. 7. 21.)

2. 피신청인 ○○도 ○○시장

3. 쟁점사항

시도 ○○호선에 편입된 미지급용지 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 171-2 도로 486㎡ 외 4필지에 대하여 최초에 도로로 편입될 당시의 이용현항을 기준으로 감정평가를 할 것인지 여부

4. 처리결과

피신청인에게 시도 ○○호선에 편입된 신청인 소유의 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 171-2 도로 486㎡, 같은 리 173-2 도로 73㎡, 같은 리 174-3 도로 1,329㎡, 같은 리 182-2 도로 212㎡, 같은 리 183-2 도로 906㎡에 대하여 감정평가시 도로로 편입될 당시의 이용현황을 기준으로 평가할 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣ 제25조(미지급용지의 평가)

이  유

1. 신청 원인

피신청인이 관리하는 시도 ○○호선(○○～○○, 이하 ‘이 민원 시도’라 한다)에 편입된 신청인 소유의 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 171-2 도로 486㎡ 외 4필지(5필지, 총 면적 3,006㎡, 이하 ‘이 민원  토지들’이라 한다)는 법원이 지방도 ○○호선(이하 ‘이 민원 지방도’라 한다)에 편입될 당시의 현실적 이용상황인 ‘대’ 또는 ‘전’의 토지가액을 기준으로 부당이득금을 반환하라고 판결하였는데, 피신청인이 이 민원 토지들을 ‘도로’로 감정평가한 후 보상협의를 요청한 것은 부당하니, 이 민원 토지들이 도로에 각각 편입될 당시의 현실적 이용현황인 ‘대’ 또는 ‘전’으로 평가해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인(○○도 ○○시장)

국토지리정보원에서 제공한 지형도(1919년 작성)에 이 민원 토지들 인근 구간에 도로가 확인되어 1938년 이 민원 지방도 개설 이전부터 이미 도로로 사용되고 있었다고 추정되며, 1938. 12. 1. 경기도보에 고시된 이 민원 지방도는 기점(○○부)과 종점(○○면)만 표기되었을 뿐, 토지조서가 없어, 당시 이 민원 지방도에 편입되었다고 보기 어려우며, 이 민원 토지들 인근 토지가 1987～1999년경 국도 ○○호선(이하 ‘이 민원 국도’라 한다) 도로확포장공사로 보상되어, 이 민원 토지들도 이때 수용된 것으로 보아 당시 이용상황인 ‘도로’로 평가하여 보상함이 타당하다.

나. 관계 행정기관(○○지방국토관리청장)

이 민원 국도는 1981. 3. 14. 최초로 노선이 지정 고시(관보 제○○호)되었고, 이 민원 지방도가 이 민원 국도로 승격되었는지는 관련자료 부족으로 판단하기 어려우나, 관계기관이 이 민원 국도를 관리할 당시 사유지인 이 민원 토지들(5필지)이 관리대상 토지에 포함되어 있었으며, 국도 ○○호선(○○～○○간) 도로확·포장공사에 이 민원 토지들이 보상된 사실은 없으며, 다만, 이 민원 토지들과 나란히 접한 같은 리 173-1 대 33㎡ 외 4필지(총 859㎡)는 협의 보상된 것으로 확인된다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 관리하는 이 민원 시도 내에 위치한 이 민원 토지들은 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 171-2 도로 486㎡, 같은 리 173-2 도로 73㎡, 같은 리 174-3 도로 1,329㎡, 같은 리 182-2 도로 212㎡, 같은 리 183-2 도로 906㎡ 등 총 5필지로 신청인(2인)의 공유 토지로서 소유지분은 각 1/2이며, 신청인은 2012. 3. 23. 소유권을 취득(상속)하였다. 이 민원 토지들의 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	종전 지목	소유자	비고
○○도 ○○시 ○○면 ○○리	171-2	도로	486	대	신청인(2인)	이 민원 토지1
	173-2	〃	73	대	〃	이 민원 토지2
	174-3	〃	1,329	전	〃	이 민원 토지3
	182-2	〃	212	대	〃	이 민원 토지4
	183-2	〃	906	전	〃	이 민원 토지5
계	5필지	5필지	3,006

나. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 토지들은 당초 신청 외 ○○○(신청인의 조부, 이하 ‘○○○’이라 한다)이 1933년경 취득한 토지이며, 1993. 12. 1. 신청 외 ○○○(신청인의 부, 이하 ‘○○○’이라 한다)에게 소유권이 이전(등기원인: 매매 및 상속)되었다가, 2012. 3. 22. 다시 신청인에게 소유권이 이전(상속)된 것으로 확인된다.

위치	지번	취득일자(등기원인)			비고
		○○○	○○○	신청인(2인)
○○도 ○○시 ○○면 ○○리	171-2	1933. 9. 8. (1933. 9. 6. 매매)	1993. 12. 1. (1971. 3. 22. 매매)	2012. 3. 22. (1995. 4. 20. 상속)	이 민원 토지1
	173-2	〃	1993. 12. 1. (1951. 3. 22. 상속)	〃	이 민원 토지2
	174-3	〃	〃	〃	이 민원 토지3
	182-2	〃	〃	〃	이 민원 토지4
	183-2	〃	〃	〃	이 민원 토지5

다. 폐쇄등기부에 따르면, 이 민원 토지1, 5는 1992. 4. 20. 피신청인이 대위자로 하여 지목을 ‘도로’로 변경하였고, 이 민원 토지2, 3, 4는 1993. 12. 1. 소유권 이전 시 지목이 ‘도로’로 변경된 것으로 확인되며, 1977. 7. 15. 작성된 것으로 확인되는 폐쇄 토지대장*에는 이 민원 토지들의 지목이 전부 ‘도로’로 기재되어 있다.

※‘폐쇄 토지대장’ 표지에는 ‘1977년 카드로 이기’라고 기재되어 있음

라. 폐쇄 지적(임야)도 등본(축척 1/1200)에 따르면, 이 민원 토지들은 같은 리 301-3 도, 같은 리 307-4 도 등이 포함된 도로구역 내에 위치하고 있으며, 이 민원 토지1, 2, 3은 토지 전체가 도로구역(폭 14m) 내에 있고, 이 민원 토지 4, 5는 토지 일부가 도로구역 내에 있는 것으로 확인된다.

마. 한편, 폐쇄 지적(임야)도 등본을 살펴보면, 폭 14m의 도로구역 내 토지 중, 같은 리 301-3 도와 같은 리 307-4 도 등 다른 필지는 종전의 지목(묘)에 밑줄이 그어져 있고, ‘도’라고 기재되어 있으나, 이 민원 토지들은 지목이 ‘垈-道’ 또는 ‘田-道’로 병기·표기되어있고, 이 민원 토지5는 ‘田’자와 ‘道’자가 중첩·표기된 것으로 확인된다. 또, 이 민원 토지1, 2, 3의 모지번으로 추정되는 같은 리 171, 173, 174 토지 우측에는 같은 리 425 도가 남북방향으로 길게 이어져 있으며, 폭 14m의 도로는 모지번인 같은 리 171, 173, 174, 179, 181 등의 토지를 분할하여 ‘도로’가 개설된 것으로 추정되며, 이 민원 토지4, 5는 도로 폭에 따라 분할되어 있지 않은 것으로 확인된다.

바. 또, 1966년 및 1977년에 촬영된 항공사진과 폐쇄지적(임야)도 등본을 근거로 살펴보면, 이 민원 토지1, 2, 3은 당시 폭 14m로 개설된 도로(신작로 형태)로 인해 모지번에서 분할되어 편입된 것으로 추정되고, 이 민원 토지 4, 5는 도로구역에 따른 지적 분할없이 토지 일부가 도로에 편입되고, 나머지는 농지로 이용되고 있었던 것으로 확인되며, 현재에는 이 민원 토지4, 5가 전부 이 민원 시도의 도로구역 내에 편입되어 있다.

사. 한편, 관계기관이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 국도는 1981. 3. 14. 최초 노선 지정 고시(관보 제○○호)되었고, 주요 경과지가 ‘매송면’으로 기재되어 있으며, 이 민원 지방도가 이 민원 국도로 승격되었는지 여부에 대해서는 정확한 확인은 불가하나, 관계기관이 이 민원 국도를 관리할 당시, 이 민원 토지들(5필지)이 이 민원 국도의 도로구역 내에 포함되어 있었던 것으로 확인되며, 관계기관이 1986. 5. 10. 고시한 ○○-○○ 도로공사(국도 ○○호선) 및 국도 ○○호선(○○～○○간)도로 확장 및 포장공사(○○지방국토관리청고시 제○○호) 시행 시 이 민원 토지들 동측에 나란히 위치한 토지 5필지가 추가 편입되어 보상(협의보상)하였고, 소유자는 모두 ○○○으로 확인되며, 이때 편입된 토지 현황은 아래와 같다.

소재지	지번	지목	지적(㎡)	소유자	비 고
○○도 ○○시 ○○면 ○○리	173-1	대	33	○○○	이 민원 토지2와 인접
	174-1	전	375	〃	이 민원 토지3과 인접
	181-1	전	183	〃	174-1, 182-1 사이에 위치
	182-1	대	164	〃	이 민원 토지4와 인접
	183-1	전	101	〃	이 민원 토지5와 인접
계	5필지		859

아. ○○도보에 1938. 12. 1. 고시된 이 민원 지방도는 기점 ○○부, 종점 ○○면으로 확인되나, 세부 토지조서가 없고, 구체적인 노선에 대해서는 판독 또는 추정이 어려우나, 이 민원 토지들의 폐쇄 지적(임야)도 등본에 따르면, 폭이 14m 정도로 일정하고, 비교적 반듯한 ‘도로’형태를 이루고 있으며, 노선 내 토지의 지목이 ‘도’로 표기되어 있고, 이 폐쇄 지적(임야)도 등본이 작성된 시기를 즈음하여 이 구간에 이 민원 지방도 외에 도로 노선의 지정 고시가 확인된 바는 없다.

자. 한편, 신청인은 이 민원 토지들에 대하여 부당이득금 반환 청구 소송을 제기하였는데, 법원은 2013. 9. 2. 피신청인에게 이 민원 토지들에 대한 부당이득금을 반환하도록 판결(○○지방법원 ○○가합○○)하였고, 피신청인이 항소를 포기하여 판결이 확정되었으며, 판결문의 주요 내용은 다음과 같다.

〈판결요지〉

○1938. 12. 1. 노선 인정된 ○○도 지방도○○호선*과 현 국도○○호선의 노선이 유사하고 지방도 ○○호선의 개설 공사는 1941년경부터 1944년경 사이에 이루어짐.

※1938. 12. 1. 경기도보 고시, 노선번호 ○○호선, 기점 ○○부, 종점 ○○면

○이 민원 토지들 인근에 위치한 다른 토지들에 대해서는 대한민국이 1989년부터 1991년경 사이에 협의매수를 하여 국도○○호선의 부지에 편입됨.

○폐쇄등기부등본에는 이 민원 토지들이 1981년경 당시에는 지목이 ‘대’ 또는 ‘전’이었다가 1992년경부터 1993년 사이에 ‘도로’로 지목변경 되었음.

○이 민원 토지들은 1977년경에도 ○○도 지방도 ○○호선의 도로 부지로 사용되고 있다가 국도○○호선에 편입되었다고 봄이 상당함.

○대한민국은 적어도 지방도 개설 당시인 1944년경부터 이 민원 토지들을 점유하기 시작했다고 볼 수 있음.

○이 민원 토지들의 부당이득금 산정을 지방도 ○○호선에 편입될 당시 이용현황인 ‘대’ 또는 ‘전’으로 평가하여 부당이득금을 산정함이 타당함.

차. 위 사실들과 판결내용을 종합해 보면, 이 민원 토지들은 1938. 12. 1. 고시된 이 민원 지방도에 포함되어 1941년～1944년경 도로로 개설되었다가, 1981. 3. 14. 이 민원 국도로 지정·고시되어 관계기관이 관리하였으며, 관계기관이 시행한 이 민원 국도 확장공사로 이 민원 국도(4차로)가 이설되면서, 2002. 12. 30. 2차로의 이 민원 국도는 폐지되어, 피신청인에게 관리권이 이관되었으며, 피신청인은 2003. 9. 8. 이 민원 국도 구간을 이 민원 시도로 결정 고시하여, 현재까지 피신청인이 관리하고 있다. 이 민원 토지들이 포함된 도로의 연도별 도로노선 변경 현황은 아래와 같다.

구분	지방도 ○○호선 (이 민원 지방도)	국도 ○○호선 (이 민원 국도)		시도 ○○호선 (이 민원 시도)
일시	1938. 12. 1.	1981. 3. 14.	2002. 12. 30.	2003. 9. 8.
근거	○○도고시	노선지정고시 (관보제○○호)	도로폐지공고 (공고제2002-○○호)	도로구역 결정 고시 (고시 제2003-○○호)
관리청	조선총독부 ○○도지사	○○지방국토관리청장 (관계기관)		○○도 ○○시장 (피신청인)

카. 피신청인은 이 민원 토지들에 대한 부당이득금 반환 판결 이후, 이 민원 토지들을 매수하기 위해 2013. 10. 4. 감정평가법인(2개 업체)에 감정평가를 의뢰하였는데, 평가법인은 이 민원 토지들의 지목을 전부 ‘도로’로 평가금액을 산정하였고, 피신청인은 평가법인이 산정한 금액을 산술평균하여 2014. 4. 17. 신청인에게 이 민원 토지들에 대한 손실보상 협의를 요청(건설과-10265호)하였다.

타. 이 민원 토지들(5필지)은 이 민원 시도 도로구역 내에 위치한 토지로 입체교차로인 ‘○○지하차도’로부터 남측으로 약 70～350m 구간내에 위치하고 있으며, 이 민원 토지1, 2, 3과 이 민원 토지4, 5가 각각 일렬로 나란히 위치하고 있다.

4. 판단

가. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」 제25조 제1항은 “종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미불용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.”라고 규정하고 있다.

나. 대법원은 “국가 또는 지방자치단체가 도로로 점유·사용하고 있는 토지에 대한 임료 상당의 부당이득액을 산정하기 위한 토지의 기초가격은, 국가 또는 지방자치단체가 종전부터 일반 공중의 교통에 사실상 공용되던 토지에 대하여 도로법 등에 의한 도로 설정을 하여 도로관리청으로서 점유하거나 또는 사실상 필요한 공사를 하여 도로로서의 형태를 갖춘 다음 사실상 지배주체로서 도로를 점유하게 된 경우에는 도로로 제한된 상태 즉, 도로인 현황대로 감정평가하여야 하고, 국가 또는 지방자치단체가 종전에는 일반 공중의 교통에 사실상 공용되지 않던 토지를 비로소 도로로 점유하게 된 경우에는 토지가 도로로 편입된 사정은 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가하되 다만, 도로에 편입된 이후 당해 토지의 위치나 주위 토지의 개발 및 이용상황 등에 비추어 도로가 개설되지 아니하였더라도 당해 토지의 현실적 이용상황이 주위 토지와 같이 변경되었을 것임이 객관적으로 명백하게 된 때에는, 그 이후부터는 그 변경된 이용상황을 상정하여 토지의 가격을 평가한 다음 이를 기초로 임료 상당의 부당이득액을 산정하여야 한다.”라고 판시(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002다31483 판결 참조)하였다.

다. 이 민원 시도에 편입된 이 민원 토지들을 피신청인이 매수하고자 감정평가를 하면서 지목을 ‘도로’로 평가한 것은 부당하니, 도로에 편입될 당시의 이용현황인 ‘대’ 또는 ‘전’으로 평가해 달라는 신청에 대하여, 피신청인은 1919년 작성된 지형도에 이 민원 토지들 인근에 도로가 있었던 것으로 보여 이 민원 지방도 개설 이전부터 도로로 사용되고 있었고, 이 민원 토지들 인근 토지가 이 민원 국도 도로확포장공사 시행시 보상된 것으로 볼 때, 이 민원 토지들도 이때 수용된 것으로 보아야 하므로, 당시 이용현황인 ‘도로’로 평가함이 타당하다고 주장하나, 1919년 작성된 지형도의 축척으로는 당시 도로의 폭 또는 이 민원 토지들이 당시 ‘도로’로 이용되고 있었는지 여부를 알 수 없는 점, 폐쇄 지적(임야)도 등본에 따르면, 이 민원 토지들과 인근 토지의 모지번으로 추정되는 같은 리 171, 173, 174, 181 토지 동측에 폭 2～4m정도의 도로(같은 리 425 도)가 남북으로 길게 이어져 있어 1919년 작성된 지형도상의 ‘도로’로 추정될 수 있고, 이 민원 토지1, 2, 3의 모지번이 폭 14m의 도로로 일괄 지적분할되고, 이 민원 토지4, 5의 토지 일부가 폭 14m 도로구역 내에 포함된 것으로 확인 되는 점, 폭 14m로 개설된 도로구역 내 토지인 같은 리 301-3 등의 토지가 종전 지목(묘)이 삭제되고 ‘도’로 변경되었으나, 이 민원 토지들은 종전 지목(대, 전)과 ‘도’가 병기 또는 중첩·표기되어 있어 정당한 절차없이 종전 지목의 이용상태에서 ‘도로’에 편입된 것으로 볼 수 있는 점, 관계기관이 1981. 3. 14. 이 민원 국도의 노선이 지정공고된 후, 사유지인 이 민원 토지들을 도로구역 내 토지로 관리하고 있었던 점, 폐쇄 지적(임야)도 등본과 1966년 촬영된 항공사진에 따르면 이미 이 시기에 이 민원 토지들 전부 또는 일부가 도로로 이용되고 있는 것으로 확인되어, 1987년～1999년경에 이르러 도로에 편입되었다는 주장은 타당하지 않은 점, 1966년과 1977년에 촬영된 항공사진에 따르면, 당시 도로에 편입되지 않은 이 민원 토지4, 5 일부가 농지로 이용되고, 이후 ‘매송지하차도’ 구간에 포함되어 이 민원 시도 구간내에 있는 것으로 확인되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 토지1, 2, 3 전부와 이 민원 토지4, 5의 일부가 종전의 지목(전, 대)인 상태로 지적분할 및 지적분할 없이 도로에 편입되었고, 이 민원 토지4, 5의 일부는 농지로 이용되다가 ‘도로’로 편입된 것으로 봄이 상당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지들을 ‘대’ 또는 ‘전’으로 평가해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.