4. 개발제한구역 이행강제금 부과

개발제한구역법의 위반에 따른 이행강제금은  2009. 2. 6. 법률 제9436호로 일부개정된 개발제한구역법에 규정되어 있고, 위 개정법률에서 이행강제금부과에 대한 경과조치를 두지 아니한 이상 위 개정법률 시행 전의 행위가 위 개정법률에 근거한 이행강제금 부과대상인 경우 이행강제금을 부과하는 것이 위법한 것은 아니라고 판단된다.  그러나 위 개정법률 시행 전에 있었던 행위라도 이행강제금 부과대상이 되려면 개발제한구역법에서 정한 내용을 위반한 경우에 한하여야 할 것이므로, 개발제한구역 지정 당시에 이미 이루어진 행위라면 이는 개발제한구역법을 위반한 위법행위라고 볼 수는 없을 것이다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1405-184405 (의결일：2014. 8. 25.)

2. 피신청인 ○○시장

3. 결정사항

○○시 ○○구 ○○동 220-4 전 446㎡, 같은 동 산92-1 700㎡에 대하여 개발제한구역내 불법형질변경을 이유로 한 이행강제금부과대상으로 볼 것인지의 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○시 ○○구 ○○동 220-4 전 446㎡, 같은 동 산92-1 700㎡에 대하여 개발제한구역내 불법형질변경을 이유로 한 2014. 4. 3. 이행강제금부과처분을 취소할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢개발제한구역법｣ 제12조

이  유

1. 신청 원인

신청인은 ○○시 ○○구 ○○동 220-4 전 446㎡(이하 `이 민원 토지1`이라 한다) 및 같은 동 산92-1 임야 1,983㎡(이하 `이 민원 토지1`이라 한다)를 소유하고 있는 데, 이 민원 토지1 전체 면적 및 이 민원 토지2중 700㎡(이하 `이 민원 토지2 위반 면적`이라 한다)가 개발제한구역내 불법 형질변경 토지라는 이유로 이행강제금부과처분(이하 `이 민원 처분`이라 한다)을 한 것은 부당하니 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하여 도시민의 건전한 생활환경 확보를 목표로 하며, 지방자치단체장은 그 지정 목적이 달성되도록 개발제한구역이 훼손되지 않도록 노력할 의무가 있는데, 이 민원 토지의 위반 면적은 지목이 전 또는 임야임에도 행위허가를 득하지 아니하고 형질변경되어 사용하고 있으므로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 `개발제한구역법`이라 한다) 규정에 따라 이행강제금부과 처분을 통해 원상회복되어야할 사안이다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 토지 일대에 대한 개발제한구역은 1972. 8. 25. 지정고시(건설부 고시 제385호)되었다.

나. 위원회에서 현장방문하여 살핀바, 이 민원 토지의 북서쪽에 접한 경기 ○○시 ○○동 220-9 대지 4,307㎡(이하 `인접 대지`라 한다)에 지상 건축물(이하 `인접 건물`이라 한다)이 있으며, 이 민원 토지는 인접 대지와 일단의 토지로 인접 건물을 이용하는 차량의 주차공간 등 부수적인 용도로 활용되고 있다. 이 민원 토지의 현재 세부 이용 및 주변 현황은 별지1 기재와 같다.

다. 건축물대장에 따르면, 인접 건물의 건축면적은 1,548㎡, 철골구조, 높이 7.7m, 주용도 창고 2동이 있으며, `1995. 12. 28. 사용검사(창고대축)처리의거 건축물 대장 등재`로 기록되어 있고, 소유자는 신청인 포함 10명이 공공소유하고 있다. 위 소유자는 이 민원 토지2 소유자와 동일하다.

마. ○○세무서장이 1983. 1. 25. 발급한 사업자등록증에 따르면, `상호 ○○정미소, 등록번호 128-10-○○○○, 대표자 성명 신○○, 주민번호 19○○○○-1○○○○, 사업장 소재지 ○○군 ○○읍 ○○리 220-9, 개업년일 69년 11월 19일, 업태 제조, 종목 정부미도정`이라고 되어 있다. 위 사업자 등록증은 신청인이 위원회에 제출한 것인데 금광산업 간판이 걸린 건물과 그 건물 앞에 빨간색 기와기붕의 1층 조적조건물이 있고 진입로 위치에서 찍은 년도 미상의 칼라사진을 같이 제출하였다.

바. 위원회에서 ○○도지사로부터 확인한 항공사진 및 신청인이 국토지리정보원으로부터 발급받은 항공사진으로 확인되는 인접 대지 및 이 민원 토지 이용현황은 다음과 같다.

- 1966년 사진을 보면 인접 대지에 건물이 존재하며, 이 민원 토지1에는 둘러 쌓인 담장이 있으며, 이 민원 토지2에는 별도 물건의 적치 등이 없는 상태임

- 1975년 사진을 보면, 인접 대지에 기존 건물이 증축된 상태이며, 이 민원 토지1은 인접 대지의 건물의 일부 부지, 별도 건물 등이 있으며, 이 민원 토지2는 동그란 형태의 적치 또는 구조물 부지, 연접 대지 건물의 부지, 임야 형태임

사. 신청인이 동아항업(주)에 의뢰하여 2014. 7. 18. 위원회에 제출한 이 민원 토지에 대한 1975년 항공사진 감정결과서를 보면 다음과 같이 판독(이하 `판독결과`라 한다)하고 있다.

1) 이 민원 토지1 현황(전체 면적이 지목과 달리 사용)

2) 이 민원 토지2 현황(건물‧적치물‧도로․농지 등 지목과 다른 사용 약1,208㎡)

아. 피신청인이 설명한 이 민원 처분 경위는 다음과 같다.

- 2013. 1. 4.    ○○도지사로부터 항공사진 촬영 조치지시로 현장 확인

- 2013. 2. ~ 10. 불법행위 시정명령(계고) 4회

- 2013. 9. 27.   신고인 미상의 전화 민원신고

- 2013. 12. 2.   이행강제금 부과예고

- 2014. 4. 3.    이행강제금 부과처분

※ 피신청인이 작성한 위법행위조사서를 보면 적발일시는 2013. 9. 27.로, 행위일시를 2008. 11. 6.로 하고 있다.

자. 舊건설교통부는 개발제한구역 지정 이전부터 운영하던 벽돌공장이 개발제한구역건축물관리대장이 없는 경우 구역지정 이전부터 설치운영중인 공장으로 인정할 수 것인 지에 대한 질의에 대하여 “개발제한구역건축물관리대장은 개발제한구역 내 매 건축물마다 작성하도록 한 것이므로 건축물이 없는 경우에는 작성되지 아니할 수도 있을 것으로 보이나 질의의 건축물대장이 없는 공장이 구역지정 이전부터 적법하게 있었는지는 시장․군수․구청장이 구역지정 이후 최초 항공사진, 시․군 공무원의 현지실측․조사결과 자료 및 기타 관련 공적자료 등을 종합하여 사실관계를 판단하여야 할 것으로 보임.”이라고 회신한 바 있다.(舊건설교통부 관리 58430-1269, 2002. 8. 28.)

4. 판단

가. 관계법령 등

1)개발제한구역법 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.   1. ~ 3.(생략) 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. ~ 8.(생략)”라고, 제7항은 “제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.”라고, 제30조 제1항은 “시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 `위반행위자등`이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 `시정명령`이라 한다)할 수 있다.   1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우   2. <생략>   3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”라고, 제30조의2 제1항은 “시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다.”라고 하고, 같은 법시행령 제41조의2 제1항은 “법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다.”라고 하고,  [별표 5] 이행강제금의 산정 기준을 보면 `허가사항 위반으로 토지의 형질변경인 경우 부과액 산정식은 개별공시지가×위반면적×30/100`라고 하고 있다.

2)개발제한구역을 최초 규정한 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것) 제21조 제1항은 “건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 그 도시의 주변지역에 대하여 도시개발을 제한할 구역(이하 `개발제한구역`이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.”라고 하고 있다.

3)법률 제6241호로 개발제한구역법이 제정(2000. 1. 28.)되었으며, 제정 당시 개발제한구역법은 이행강제금 부과규정이 없고 과태료 부과규정(제33조)이 있었으나, 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개발제한구역법이 일부개정되면서 제30조의2가 신설되어 이행강제금 부과근거가 마련되었다. 위 개정법률 부칙에서는 신설된 제30조의2의 적용에 대한 경과조치를 두지는 않고 있다.

4)대법원은 “허가없이 농지의 형질을 변경하여 농지를 전용하는 죄는 농지에 대하여 절토, 성토 또는 정지를 하거나 공유수면을 매립하여 토지의 형질을 외형상으로 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 것”이고, “농지전용허가의 대상이 되는 농지여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 공부상 지목이 답으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 농지의 보전 및 이용에 관한 법률에서 말하는 농지에 해당하지 않는다.”라고 하고 있다.(대법원 1996. 9. 24. 선고96도 1536판결, 대법원 2009.4.16. 선고, 2007도 6703, 전원합의체 판결 참조)

나. 판단 내용

1)피신청인의 이 민원 처분은 개발제한구역내 위법 행위임을 전제하여 개발제한구역법을 적용한 처분이므로 그 처분의 타당성이 있는지 살펴보면, 우선 개발제한구역법의 위반에 따른 이행강제금은  2009. 2. 6. 법률 제9436호로 일부개정된 개발제한구역법에 규정되어 있고, 위 개정법률에서 이행강제금부과에 대한 경과조치를 두지 아니한 이상 위 개정법률 시행 전의 행위가 위 개정법률에 근거한 이행강제금 부과대상인 경우 이행강제금을 부과하는 것이 위법한 것은 아니라고 판단된다.  그러나 위 개정법률 시행 전에 있었던 행위라도 이행강제금 부과대상이 되려면 개발제한구역법에서 정한 내용을 위반한 경우에 한하여야 할 것이므로, 개발제한구역 지정 당시에 이미 이루어진 행위라면 이는 개발제한구역법을 위반한 위법행위라고 볼 수는 없을 것이다.

2)피신청인은 이 민원 토지의 현재 이용행위가 개발제한구역법을 위반한 것을 전제하여 이행강제금 부과처분을 한 것이므로 살펴보면, 피신청인은 이 민원 토지가 지목과 달리 사용되고 있는 시점을 2008. 11. 6. 이라고 하고 있으나, 이 민원 토지 일대 항공사진을 볼 때 이 민원 토지가 지목과 달리 사용된 시점은 2008. 11. 6.이 아님은 명확하며,

이 민원 토지1은 1966년 및 1972. 8. 25.(개발제한구역 지정일)에 가장 근접한 경기도 항공사진(1975년)에 대한 판독결과를 볼 때, 이 민원 토지1은 개발제한구역 지정 이전부터 모든 면적이 지목과 달리 이용하고 있는 것으로 보인다.   또한, 이 민원 토지2 위반 면적에 대하여 보면, 지목과 달리 사용되고 있는 시점이 개발제한구역 지정일 이전인지 명확히 알 방법이 없으나, 1966년 항공사진을 보면 인접 대지에 건물이 있고 1975 항공사진을 보면 위 건물이 증축된 것이 확인되는데, 인접 대지를 주소지로 하는 정부미도정업이 1969년 사업자등록된 점, 개발제한구역 지정 후 최초 항공사진의 판독결과를 보면 이 민원 토지2는 이미 건축물 부지 및 정부미 도정에 따른 부수물을 적치하는 공간, 농지 등으로 광범위하게 사용되고 있고 그 면적이 이 민원 토지2 위반면적보다 큰 규모인 점, 현재 인접 대지상의 창고 건물은 기존 건물을 1995년 개축하고 피신청인의 사용검사를 받아 건축물대장이 생성된 것이므로 그 당시 이 민원 토지의 사용 행태를 피신청인 확인했을 것으로 봄이 타당한 점 등을 종합하여 본다면, 이 민원 토지의 현재 현황이 개발제한구역 지정이후 발생한 위법행위로 보아 이행강제금 부과처분하는 것은 타당하지 아니하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지에 대한 이행강제금부과처분의 취소를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.