3. 이행강제금 부과 이의

건축물의 건축법 위반을 사유로 부과한 이행강제금에 대하여, 법인 주소가 변경됨에 따라 이행강제금 부과에 필요한 시정 명령 등의 처분 통지서가 변경 전의 주소 발송되었음에도 불구하고, 이를 시정하지 않은 채 이행강제금을 부과하는 것은 행정절차 위반으로 부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1407-153953 (의결일：2014. 8. 18.)

2. 피신청인 ○○시 ○○구청장

3. 쟁점사항

행정절차를 위반한 이행강제금 부과의 효력 유무

4. 주    문

피신청인에게 ○○시 ○○구 ○○동 4○○ 소재 건축물에 대한 불법 증축 행위 및 같은 동 4○○-4에 대한 불법 형질변경 행위를 이유로 신청인에 대해 행한 2014. 5. 27.자 이행강제금 부과처분(52,160,300원)을 취소 할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분),  ｢행정절차법｣ 제14조(송달)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 ○○시 ○○구 ○○동 4○○(이하 ‘이 민원 소재지’라 한다)에 위치한 ○○조합법인으로, 피신청인이 ○○시 ○○구 ○○동 4○○ 소재 건축물에 대한 불법 증축 행위 및 같은 동 4○○-4에 대한 불법 형질변경 행위를 원인으로 이행강제금을 부과하였으나, 피신청인이 이행강제금 부과를 위한 사전절차인 시정명령 등을 사업지 변경 이전 주소인 ○○시 ○○구 ○○로 4○○번길 30-6로 통지함에 따라 위반사실을 제대로 알지 못한 상태에서 이행강제금을 부과 받은 것은 위법·부당하니 이행강제금 부과처분을 취소하여 달라.

2. 피신청인의 주장

피신청인은 2014. 1. 6. 신청인의 위법사항을 확인하여 이에 대한 시정명령을 시작으로, 2차 시정명령, 공시송달, 이행강제금 부과 예고를 거쳐 이행강제금을 부과하였고, 최초 단속이후 자진철거 및 원상복구 할 수 있는 충분한 기간을 부여하였는 바, 법정 요건을 갖추어 적법하게 이루어진 이행강제금 부과에 대한 신청인의 이의 주장은 수용하기 어렵다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 이 민원 소재지에 위치한 사업장에서 ○○ 등에 대한 도매 및 소매업을 하고 있으며, 이 민원 소재지는 2012. 1. 3. 소유권 이전 등기가 되었고, 지목은 전이며, 이 민원 소재지의 면적은 589㎡, 같은 동 4○○-4번지 면적은 238㎡이고, 이 민원 소재지에 위치한 건축물은 2013. 5. 15. 소유권 이전 등기가 되었으며 그 세부사항은 다음과 같다.

위 치	○○시 ○○구 ○○동 4○○번지
용도지역	자연녹지지역, 개발제한구역	건물용도	○○재배사
대지면적	5○○㎡	연 면 적	2○○.98㎡
건축면적	298.98㎡	건 폐 율	50.76%
용 적 률	50.76%	구 조	일반철골구조

나. 피신청인은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조, 제30조의2 및 「개발제한구역내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」 제13조, 제14조에 따라 이 민원 소재지에 위치한 사무실에 대한 불법 증축(일반철골구조로 99㎡)을 원인으로 35,838,000원, 처마에 대한 불법 증축(천막파이프구조로 26㎡)을 원인으로 455,000원, 같은 동 4○○-4에 대한 불법 형질 변경(전에서 주차장으로 227㎡)을 원인으로 15,867,300원의 이행강제금을 부과하였는 바, 신청인에게 부과된 이행강제금 총액은 52,160,300원이다.

다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 처분절차는 다음과 같다.

번호	날짜	내용	송달 장소
1	2014. 1. 7.	개발제한구역 내 불법행위에 대한 시정통보	○○시○○구 ○○로 ○○1번길 30-6(○○동○○86-3)
2	2014. 1. 28.	개발제한구역 내 불법 사항에 대한 시정촉구 지시	○○시○○구 ○○로 ○○1번길 30-6(○○동○○86-3))
3	2014. 2. 11.	개발제한구역 내 불법행위에 대한 시정통보 공시송달	○○시 ○○구 홈페이지 및 게시판
4	2014. 2. 28.	개발제한구역 내 불법행위에 대한 시정촉구 지시 공시송달	○○시 ○○구 홈페이지 및 게시판
5	2014. 4. 8.	개발제한구역 내 불법행위 고발
6	2014. 4. 8.	개발제한구역 내 불법사항 고발 통보 및 이행강제금 부과 예고	○○시○○구 ○○로 ○○1번길 30-6(○○동○○86-3)
7	2014. 5. 12.	개발제한구역 내 불법사항 고발 통보 및 이행강제금 부과 예고 공시송달	○○시 ○○구 홈페이지 및 게시판
8	2014. 5. 27.	이행강제금 부과 알림	○○시○○구 ○○로 ○○1번길 30-6(○○동○○86-3)
9	2014. 6. 11.	이행강제금 체납자에 대한 납부독촉 및 압류예고서 발송	○○시○○구 ○○로 ○○1번길 30-6(○○동○○86-3)
10	2004. 6. 20. (이견있음)	이행강제금 부과	인편 전달

※ 신청인의 현재 주소 : ○○시 ○○구 ○○동 4○○번지

라. 상기 처분절차 중 1번 송달은 2014. 1. 20. 폐문부재로 피신청인에게 반송되었고, 2번 송달도 2014. 2. 10. 폐문부재 및 이사불명으로 피신청인에게 반송되었다.

마. 건물, 토지 및 법인에 대한 등기사항전부증명서에 따르면 신청인은 이 민원 소재지를 2012. 1. 3. 매매를 등기원인으로 하여 소유권 이전을 하였고, 2014. 5. 15. 이 민원 소재지에 위치한 건축물을 매매를 등기원인으로 하여 소유권 이전을 하였으며, 2013. 7. 18. 주사무소 주소가 ○○시 ○○구 ○○로 4○○번길 30-6에서 ○○시 ○○구 ○○동 4○○번지로 등기변경이 된 것으로 나타나 있다.

바. 우리 위원회가 2014. 7. 25. 실시한 현장조사 당시 신청인측 담당자는 만일 시정명령이 이 민원 소재지에 송달되었고 위반사실을 알았다면 위반사항을 시정하였을 것이라고 밝히면서, 현시점에서도 불법 증축 및 불법 형질변경에 대한 시정의사가 있다고 피력한 바 있다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조 제1항은 “시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 ‘위반행위자등’이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 ‘시정명령’이라 한다)할 수 있다. 1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우 (이하 생략)”라고 규정하고 있고, 같은 법 제30조의2 제1항은 “시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 1억원의 범위 안에서 이행강제금을 부과한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 “시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

2) 「개발제한구역내 불법행위의 예방 및 단속에 관한 규정」 제13조는 “① 시장·군수·구청장은 적발된 불법행위에 대하여 현장조치가 이루어지지 않을 경우 철거 및 원상복구에 소요되는 이행기간을 정하여 위반행위자 스스로 자진 시정하도록 법 제30조제1항에 따라 시정명령을 하여야 한다. ② 제1항에 따른 시정명령에는 위반법률 및 위반행위를 명시하고 복구에 필요한 상당한 기간을 정하여 이행토록 하고, 그 기간까지 이행되지 아니할 때에는 「행정대집행법」제3조제1항에 따라 대집행을 실시한다는 뜻을 미리 문서로써 위반행위자에게 계고하여야 하며, 위반행위자의 거주지가 불분명한 경우에는 위반한 장소에 위반행위자가 인지할 수 있는 방법을 강구하는 등 적절한 조치를 하여야 한다. ③ 적발한 불법행위에 대한 위반상태·위반동기·위반횟수 등 기타 사정을 고려하여 필요하다고 인정될 때에는 계고기간이 만료된 날로부터 자진철거 및 원상복구를 하도록 10일의 범위내에서 다시 계고를 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 규정 제14조 제1항은 “시장·군수·구청장은 제13조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 이행기간내에 그 명령을 이행하지 아니한 때에는 법 제 30조의2에 따른 시정명령 이행강제금(이하 ‘이행강제금’이라 한다)을 부과한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 “시장·군수·구청장은 제1항부터 제4항까지에 따른 이행강제금을 부과함에 있어서 위반법률·위반행위의 종류·위반규모·이행강제금의 금액 및 이의신청의 기간과 방법 등을 표기하여 위반행위자에게 이행강제금 부과예정임을 문서로 통보하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

3) 「행정절차법」제14조 제4항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우”라고 규정하고 있다.

4) 대법원은 법인에 대한 송달과 관련하여 “법인에 대한 공시송달의 요건으로 법인에 대한 송달은 본점 소재지에서 그 대표이사가 이를 수령할 수 있도록 함이 원칙이고, 그와 같은 송달이 불능인 경우에는 법인등기부 등을 조사하여 본점 소재지의 이전 여부 이외에도 법인등기부상의 대표이사의 주소지 등을 확인하여 송달을 하여보고 그 송달이 불가능한 때에 비로소 공시송달을 할 수 있다.”라고 판시(대법원 1992. 10. 9. 선고 91누10510)하였고, 우편물의 도달 여부와 관련하여 “우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우, 특별한 사정이 없는 한, 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 보아도 좋을 것이나, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 둔 경우에는 그 사실만으로써 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기는 어려울 뿐 아니라 수취인이 주민등록지에 실제로 거주하지 아니하는 경우에도 우편물이 수취인에게 도달하였다고 추정할 수는 없고, 따라서 이러한 경우에는 우편물의 도달사실을 과세관청이 입증해야 할 것이고, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 두었고, 그 밖에 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기 어려운 사정이 인정된다면, 등기우편으로 발송된 납세고지서가 반송된 사실이 인정되지 아니한다 하여 납세의무자에게 송달된 것이라고 볼 수는 없다.”라고 판시(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누8977)하였다.

나. 판단내용

피신청인은 불법행위에 대한 자진철거 및 원상복구를 할 수 있는 충분한 기간을 부여하였고, 관련법률에 따른 적법한 절차를 거쳐 이행강제금을 부과한 것이므로 신청인의 이의 주장을 수용 할 수 없다고 주장하나, ① 대법원에 따르면 처분 통지서를 법인에 송달함에 있어서 폐문부재 등의 사유로 반송이 되었더라도 법인등기부 등을 조사하여 본점 소재지의 이전 여부 이외에도 법인등기부상의 대표이사의 주소지 등을 확인하여 송달을 하여보고 그 송달이 불가능한 때에 비로소 공시송달을 할 수 있다는 취지로 판시하고 있고, 「행정절차법」 제14조 제4항에 따르면 공시송달을 하기 위하여는 ‘송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우’나 ‘송달이 불가능한 경우’ 중 어느 하나에 해당하여야 하는바, 상기 2번 송달의 반송사유 중에 ‘이사불명’이 명시되어 있는 사실에 비추어 피신청인이 반송된 주소지가 실제 주소지가 아닐 수도 있다는 가능성을 인지할 수 있었다고 보여짐에도 법인등기부상의 변경된 사업장 소재지인 이 민원 소재지를 확인하려는 노력 없이 변경 전 소재지로 두 차례 시정명령 통지서를 발송하여 폐문부재 사유로 반송된 사실이 있다는 사정만으로는 공시송달 요건을 충족했다고 보기는 어려워 이행강제금 부과의 선행절차인 시정명령의 경우 송달의 효력이 발생하였다고 볼 수 없고, 결국 후행절차인 이행강제금 부과 처분에도 법적 하자가 있다고 볼 수 있는 점, ② 이행강제금 제도는 법규 위반자에게 금전적 불이익을 부과하여 심리적 압박을 가함으로써 간접적으로 위반사항을 시정하려는 데에 그 취지가 있는 바, 우리 위원회가 2014. 7. 25. 실시한 현장조사에서 신청인측은 시정명령이 이 민원 소재지에 송달되어 위반사실을 알았다면 이를 시정하였을 것이라고 밝히면서, 현시점에서도 불법 증축 및 불법 형질변경에 대한 시정의사가 있다고 피력하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인이 2014. 5. 27. 신청인에게 부과한 이행강제금을 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인이 신청인에게 행한 2014. 5. 27.자 이행강제금 부과 처분을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로,「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.