3. 변상금 부과 이의

○○시와 ○○구가 당시 국유지를 사용하도록 제공하여 신청인이 허가없이 무단점유한 것이 아님에도 변상금을 부과 한 것은 부당하다는 신청인에 대하여, 피신청인은 이 민원 토지 지번은 신문기사에 게재된 지번과 상이하고, 신청인이 현재 사용허가 없이 이 민원 토지를 무단점유하고 있음으로 변상금 부과는 적법하다고 주장하나, 부모가 사망한 후 움막에서 거주하던 형제들에게 이 토지를 부료로 제공하여 주택을 신축하여 살게 해 준 신문기사 내용과 같이 ○○구청이 제공한 토지에 신축되어 신청인 형제가 거주하게 된 주택으로 볼수 있는 점, 신문기사에 게재된 토지의 지번이 이 민원 토지의 지번이 아닌 이유에 대하여 신청인은 빚 독촉에 시달리던 신청인의 사정을 배려하여 신문기사에 실제 지번을 게재하지 않은 것이라고 하고, 1985년경 특정건물조치법 시행 시 국유지상의 이 민원 주택을 양성화해 줌으로써 건축물대장에 이 민원 주택이 1971년경 이 민원 토지에 신축된 것으로 등재되는 등 이 민원 토지 사용에 대하여 피신청인의 묵시적인 동의 또는 승낙이 있었던 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 볼 때, 이 민원 주택에 대하여 무담점유를 이유로 변상금을 부과한 것은 위법ㆍ부당하다고 판단한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1310-303975 (의결일： 2014. 3. 3.)

2. 피신청인 ○○광역시 ○○구청장

3. 쟁점사항

신청인을 ○○시 ○○구 ○○동 640-232 대 34㎡ 중 30㎡에 대하여 무단점유한 이유로 2009～2013년도분 변상금부과 처분 대상자로 볼 것인지의 여부

4. 처리결과

피신청인에게 ○○시 ○○구 ○○동 640-232 대 34㎡ 중 30㎡에 대하여 무단점유를 이유로 신청인에게 부과한 2009～2013년도분 변상금부과 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「공유재산 및 물품 관리법」제72조(사용), 「특정건축물정리에 관한 특별조치법」제6조(준공검사필증의 교부), 같은 법 제7조(대상건축물의 심의기준)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 공유지인 ○○구 ○○동 640-232 대 34㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)지상의 주택(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다)에서 거주하는 자로, 이 민원 주택은 40여년 전 빚으로 부모님이 돌아가신 후, 동생들을 데리고 공동묘지 옆 움막에서 거주하다가, 당시 ○○시와 해당 구청인 ○○청이 토지를 제공하기로 하여, 성금과 구호연맹 등의 기금으로 주택을 신축하여, 신청인 형제가 거주할 수 있게 해 주었고, 이러한 사실은 1972. 1. 1.일자 ○○일보 기사로도 보도되었는데, 이 민원 주택이 이 민원 토지를 무단점유하고 있다는 이유로 변상금을 부과한 것은 부당하다.

2. 피신청인의 주장

신청인은 1971년경 ○○일보 신문기사를 근거로 현재 이 민원 주택이 무단점유하고 있는 이 민원 토지는 당시 ○○ ○○청이 무상제공하였으므로 변상금 부과대상이 아니라고 주장하나, 기사 내용에 게재된 지번인 ‘○○동 37번지’는 현재 ‘같은 동 38번지’로 합병된 토지로서, 이 민원 토지 지번과 상이한 토지이며,「공유재산 및 물품관리법」에 따라 이 민원 토지에 대한 변상금 부과는 적법하다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 토지는 당초, 주택지역 내 도로인 같은 동 640-1 도 3,695㎡(국유지, ○○부)에 포함된 토지이며, 1981. 4. 24. 주택부지인 이 민원 토지가 분할되어 같은 동 640-232 대 34㎡(국, ○○부)와 같은 동 640-1 도 3,661㎡로 나뉘게 되었다.

나. 이후, 이 민원 토지 인근 지역은 1991. 2. 25. ‘○○1주거환경개선사업지구’로 지정 고시(○○직할시 고시 제66호)되어, 「도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 시행령」제10조에 따라, 국유지(○○부)인 이 민원 토지는 1993. 1. 25. 피신청인에게 소유권이 이전(양여)되었다.

위치	○○직할시 ○○구 ○○1동 640번지 일원 (면적 41,392㎡)
사업기간	1991. 2. 25.～1999. 12. 31.
사업 내용	주택개량사업	공공기반사업
사업시행자	토지 또는 건축물의 소유자 등	관할구청장

다. 피신청인은 이 민원 토지 중 30㎡에 대한 무단점유사실을 확인하고, 2001년에 1996～2000년(5년)까지 소급부과하고 이후 매년 변상금을 부과하였으나, 2005년까지 부과한 변상금의 부과내역은 확인이 불가능하나, 확인된 변상금 부과내역은 아래과 같으며, 이 중 2008년분까지 부과된 변상금은 2013년에 결손처분되었다.

부과년도	부과기간	부과금액(원)	가산금(원)	비고
2006년	2005. 1. 1. ～ 2005. 12. 31.	214,200	160,650	결손처리
2007년	2006. 1. 1. ～ 2006. 12. 31.	212,400	157,600	〃
2008년	2007. 1. 1. ～ 2007. 12. 31.	208,800	156,550	〃
2009년	2008. 1. 1. ～ 2008. 12. 31.	198,000	135,560	미납
2010년	2009. 1. 1. ～ 2009. 12. 31.	198,000	102,520	〃
2011년	2010. 1. 1. ～ 2010. 12. 31.	198,000	68,430	〃
2012년	2011. 1. 1. ～ 2011. 12. 31.	198,000	33,430	〃
2013년	2012. 1. 1. ～ 2012. 12. 31.	214,200	3,350	〃
계		1,641,600	818,090

※ 신청인 총 체납액 1,714,840원(변상금 1,215,000원, 가산금 499,840원)

라. 한편, 신청인은 국유지인 이 민원 토지에 사용허가없이 무단으로 이 민원 주택을 신축한 것이 아니라, 1972년경 ○○시와 당시 해당 구청인 ○○청(1983. 12. 15. ○○ ○○청에서 ○○구로 분구되어 현재는 ○○구)이 신청인 형제들을 위한 주택을 신축할 수 있도록 이 민원 토지를 제공하여, 이웃의 성금과 기부금 등으로 이 민원 주택을 신축한 것이며, 신축 당시 송○○ ○○청장(제16대, 1971. 8. 21. ～1972. 3. 20.)이 착공 현장에 참석하였고, 이러한 내용은 1972. 1. 1.일자 ○○일보에 기사로 보도되었다며, 당시 신문기사를 제출하였다. 신청인이 제출한 신문기사의 주요내용은 아래와 같다.

<1972. 1. 1.일자, ○○일보(제8588호) 주요 내용>

∘ 溫情의 집 첫 삽질 “각계의 성금 18만원으로 / 市서 無料로 宅地도 제공”

∘ 사업실패와 생활고로 부모가 사망한 뒤, ○○○동2가 공동묘지 옆에서 움막을 짓고 생활하던 정○○(13), 정○○(16)이 당시 대통령에게 편지를 보낸 사연이 1971. 10. 22. ○○일보에 보도되면서 어려운 사연이 알려져, ○○일보에 보내진 성금과 「스웨덴」 아동구호연맹 지원금으로 마련된 18만원으로 ○○ ○구(區)가 무료로 제공한 택지에 주택 신축.

∘ 위치는 ○○ ○구 ○○동 37번지로 방2칸, 부엌, 점포 1개로 건립되며, 송○○ ○구청장과 ○○일보 국장이 참석하였으며, 형제는 위로부터 ○○(신청인), ○○, ○○, ○○, ○○가 있고, 아버지는 10여년 전 사망, 어머니(이○○)는 67년 12월경 자살하였다.

마. 이 민원 토지가 이 민원 주택 부지로 무상제공되었다는 신청인의 주장에 대하여, 피신청인은 신문기사에 게재된 지번이 이 민원 토지 지번과 상이하여 이 민원 토지를 무상제공하였다는 근거가 될 수 없다고 하고 있다.

바. 한편, 토지대장에 따르면, 신문기사에 게재된 지번인 ‘○○동 37번지’는 1943년경부터 사유지였으며, 1973년경 지목이 대지인 상태에서 ‘○○동 38번지’와 합병되어 ○○동 37은 말소된 것으로 확인된다.

사. 우리 위원회가 ○○일보사에 확인한 결과, 신청인이 제출한 신문기사는 실제 1972. 1. 1.일자 ○○일보에 게재된 기사인 것으로 확인되고, 가족관계등록부에 따르면, 신청인의 어머니는 이○○이고, 형제들은 ○○, ○○, ○○, ○○(19○○년생)로 되어 있어 신문기사 내용과 일치하며, 주민등록에 따르면, 신청인은 1978. 2. 11. ○○동 19-44 번지로 전입하였고, ○○동 19-44번지는 1981. 10. 13. ○○동 640-232(이 민원 토지)로 지번이 정정(실제지번)한 것으로 되어 있다.

아. 신문기사에 게재된 지번이 실제 이 민원 주택과 상이한 이유에 대하여, 신청인은 ‘아버지가 사업실패 후 갑자기 사망하였고, 어머니가 고기행상을 하며 생계를 유지하였으나, 빚독촉에 시달리다 자살하였으며, 이후에도 신청인 형제들에게 빚쟁이들이 계속 찾아왔는데, 당시 신문사가 이러한 사정을 알고 빚쟁이들이 찾아올 것을 염려하여 실제 지번을 게재하지 않은 것’이라고 설명하였다.

자. 한편, 피신청인이 제출한 자료에 따르면, 피신청인은 1985. 3. 13. 신청인에게 이 민원 토지(○○동 640-232)의 토지등기부등본(타인 소유 토지이거나 공동소유 등인 경우에는 동의서 제출 요함)을 제출할 것을 요청하는 ‘특정건축물 양성화 서류 보완 통지’를 발송하였고, 신청인은 같은 달 19. 피신청인에게 ‘특정건축물신고서’를 제출한 것으로 확인되며, 건축물대장에 따르면, 이 민원 주택은 1985. 4. 17. 「특정건축물정리에 관한 특별조치법」 제6조에 의거 사용승인 되었고, 소유자는 신청인으로, 신축일자는 1971. 1. 10., 대지위치는 이 민원 토지(○○동 640-232)로 기재되어 있으며, 대지면적은 기재되어 있지 않다.

차. 우리 위원회 실지조사 결과, 신청인은 이 민원 주택에서 홀로 거주하고 있으며, 국민기초생활수급자로 생계비를 지원받아 생활하고 있고, 이 민원 주택 인근 지역은 주거환경개선사업지구로 1999년 사업이 완료되었으나, 저소득층이 주로 거주하는 지역으로 도로폭이 좁고, 주택 내 공지가 전혀 없거나 인접한 주택이 맞벽으로 신축되는 등 주거환경이 열악한 지역이었으며, 이 민원 주택은 신축된 지 40년 이상 노후된 주택으로, 화장실, 부엌 등이 재래식 상태로 되어 있었다.

4. 판단

가. 「공유재산 및 물품 관리법」 제72조 제1항은 “지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우”라고 규정하고 있다.

나. 구「특정건축물정리에 관한 특별조치법」(1983. 12. 31. 시행 법률 제3719호, 이하 ‘특정건축물조치법’이라 한다) 제6조는 “시장·군수는 심의위원회가 제7조의 규정에 적합하다고 심의의결한 대상건축물에 대하여는 건축법 기타 관계법령의 규정에 불구하고 당해 건축물의 소유자에게 준공검사필증을 교부하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제7조는 “제3조의 대상건축물에 대하여 준공검사필증을 교부하고자 하는 경우에는 다음 각호의 규정에 적합하여야 한다. 1.자기소유대지(사용승낙을 받은 타인소유대지를 포함한다) 또는 국·공유지(관계법령에 의하여 그 처분등이 제한되어 있지 아니한 것에 한한다)에 건축된 건축물일 것 2. 건축법 제27조 및 동법 제31조(그 규정의 적용에 있어서 당해 도로의 최소 소요폭이 3미터를 초과하는 경우에는 동법 제2조제15호의 규정에 불구하고 3미터로 한다)의 규정에 위반되지 아니하고 건축물의 구조안전·위생 및 방화와 도시계획사업의 시행에 현저한 지장이 없는 건축물일 것. 다만, 대통령령이 정하는 바에 따라 소방상 지장이 없다고 인정되는 건축물에 대하여는 건축법 제27조를 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있다.

다. 대법원은 ‘국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용 수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누5211판결).’라고 하고, ‘공유재산의 대부 또는 사용․수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 점유하거나 이를 사용․수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 공유재산에 대한 점유나 사용․수익 그 자체가 법률상 아무런 권원없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로, 점유나 사용․수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여 적용되지 않는다고 보아야 하므로, 그러한 자에 대한 변상금 부과처분은 당연무효이다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2007다51536 판결).’라고 하고, ‘특정건축물 정리에 관한 특별조치법 제7조 제1호는 대상건축물이 타인 소유의 토지 위에 건축된 건축물일 경우, 그 토지가 사유지인 때에는 그 소유자의 사용승낙을 받은 경우에 한하여 준공검사필증을 교부하도록 규정하면서도 그 토지가 국·공유지인 때에는 그 소유자의 사용승낙을 요구하고 있지 아니한바, 이에 의하면 국·공유지에 대하여는 국가나 지방자치단체가 위 법의 시행으로써 대상건축물의 부지로 사용되는 토지의 사용을 승낙하였다고 간주함이 상당하다. 따라서 국·공유지 위에 건축된 무허가건물에 관하여 위 법에서 정한 절차에 따라 준공검사필증이 교부되어 건축물관리대장 등에 등재되었다면 건물의 부지로 사용되는 토지 부분에 관하여 그 사용을 승낙하였다고 보아야 한다(대법원 2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결).’라고 판시하였다.

라. 이 민원 주택은 ○○시와 해당 구청이 당시 국유지인 이 민원 토지를 사용하도록 제공하여 신청인이 허가없이 무단점유한 것이 아님에도 변상금을 부과한 것은 부당하다는 신청에 대하여, 피신청인은 이 민원 토지 지번은 신문기사에 게재된 지번과 상이하고, 신청인이 현재 사용허가 없이 이 민원 토지를 무단점유하고 있으므로 변상금 부과는 적법하다고 주장하나, 부모가 사망한 후 움막에서 거주하던 형제들에게 ○○ ○○청이 토지를 무료로 제공하여 주택을 신축하여 살게 해 준 신문기사 내용과 신청인의 가족관계가 일치하여, 이 민원 주택이 신문기사 내용과 같이 ○○구청이 제공한 토지에 신축되어 신청인 형제가 거주하게 된 주택으로 볼 수 있는 점, 신문기사에 게재된 토지의 지번이 이 민원 토지의 지번이 아닌 이유에 대하여 신청인은 당시 빚 독촉에 시달리던 신청인의 사정을 배려하여 신문기사에 실제 지번을 게재하지 않은 것이라고 하고, 신문기사에 기재된 지번은 1972년 이전부터 현재까지 사유지여서 구(區)가 무상제공할 수 없으므로, 무상제공한 토지가 아닌 토지의 지번을 게재한 것으로 볼 수 있는 점, 국․공유지 관리청이 무상사용하도록 제공한 경우라면, 그 점유 개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우로 볼 수 없으므로 변상금을 부과할 수 없는 점, 1985년경 특정건축물조치법 시행 시 국유지상의 이 민원 주택을 양성화해 줌으로써 건축물대장에 이 민원 주택이 1971년경 이 민원 토지에 신축된 것으로 등재되는 등 이 민원 토지 사용에 대하여 피신청인의 묵시적 동의 또는 승낙이 있었던 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 주택에 대하여 무단점유를 이유로 변상금을 부과한 것은 위법․부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지를 무단점유하였다는 이유로 부과한 변상금을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.