2. 이행강제금 부과 이의

「건축법」제80조 제1항에 따르면 이행강제금은 같은 법 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있을 뿐 이행강제금의 재 부과 시 별도로 시정명령 절차의 이행 여부에 관하여 명시적으로 기술하고 있는 규정이 없는 것으로 사료되고, 이행강제금 부과에 따른 국민들의 예측 가능성 등의 확보를 위해 이행강제금의 재 부과 시에도 별도의 시정명령과 이행강제금 부과·징수 계고를 한 후 이행강제금을 부과하도록 국토교통부장관이 세부지침을 마련하여 지방자치단체에 시달할 계획으로 있고,「건축법」제80조에 따른 이행강제금의 부과는 세외수입을 증대하기 위한 목적이 아닌 위반 건축물의 시정을 위해 도입된 제도인 점 등을 종합하여 고려하면, 피신청인은 2011. 7. 20. 신청인에게 부과한 이행강제금을 철회하고, 별도의 시정명령 등의 절차를 거쳐 신청인이 그 시정명령을 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과하는 것이 바람직하다

결정개요

1. 민원번호 2AA-1404-149220 (의결일：2014. 7. 7.)

2. 피신청인 ○○○도 ○○시 ○○구청장

3. 쟁점사항

시정명령 없이 이행강제금을 부과할 수 있는 것인지 여부

4. 주    문

피신청인에게 ○○○도 ○○시 ○○구 ○○읍 ○○○리 180-5 소재 건축물의 위반사항에 대하여 2011. 7. 20. 신청인에게 부과한 10,719,010원의 이행강제금을 철회하고 신청인에게 별도의 시정명령 등의 절차를 거쳐 신청인이 시정명령을 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢건축법｣ 제80조(이행강제금)

이  유

1. 신청 원인

신청인이 2009. 2. 6. 경매로 낙찰 받아 2009. 2. 12. 소유권을 이전한 ○○ ○○시 ○○구 ○○읍 ○○○리 180-5의 토지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 무단 증축 등이 이루어진 건축물 등(이하 ‘이 민원 위반 건축물 등’이라 한다)에 대하여 피신청인이 2010. 2. 24. 부과한 11,144,920원의 이행강제금을 신청인이 납부한 바 있음에도 피신청인은 이 민원 위반 건축물 등의 소유자인 신청인에게「건축법」제79조 제1항에 따른 시정명령 등의 절차 없이 2011. 7. 20. 재차 10,719,010원의 이행강제금을 부과한 것은 부당하니 피신청인이 2011년도에 부과한 이행강제금의 적정성 여부를 조사하여 이를 철회(취소)하여 달라.

2. 피신청인 등의 주장

가. 피신청인

피신청인이 2005. 1. 12. 시달된 구 건설교통부장관의 위반 건축물 벌칙 운용지침을 숙지하지 못하여「건축법」제79조 제1항에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과·징수 계고 절차를 각각 이행하지 아니하고 신청인에게 2011. 5. 13. 이 민원 위반 건축물 등을 2011. 6. 20.까지 자진하여 철거하도록 ‘위반 건축물 시정 촉구 및 이행강제금 부과 계고’ 통지를 동시에 한 바 있으나,「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 이행강제금 부과와 관련한 대법원의 판시(대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두20397 판결)는 이행강제금을 부과·징수할 때마다 시정명령의 절차를 다시 거칠 필요가 없다고 하였고, 피신청인이 강행 규정인 이행강제금 부과·징수 계고 절차를 이행하여 명백한 법률적 하자로 볼 수 없으므로, 피신청인이 2011. 7. 20. 신청인에게 부과한 이행강제금을 철회할 수 없다.

나. 국토교통부장관

(1) 구 건설교통부 지침 173호(2005. 1. 12.)에 따라 기 이행강제금이 부과된 건축물은「건축법」제79조 제1항에 따른 시정명령과 같은 법 제80조 제2항에 따른 이행강제금 부과·징수 계고를 각 1회 실시한 후 이행강제금의 재 부과가 가능하도록 정한 위반 건축물 벌칙 운용지침은「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」(대통령훈령 제248호, 2009. 5. 24. 시행)에 따라 행정규칙 일몰제의 적용 대상으로 확정되어 폐지되었음을 2009. 9. 11. 광역 지방자치단체에 통보하였다.

(2)「건축법」제80조에 따른 이행강제금의 부과와 관련한 국민들의 예측 가능성과 투명성 등의 확보를 위해 이행강제금의 부과 시 2차에 걸친 시정명령과 이행강제금의 부과·징수 계고를 한 후 이행강제금을 부과하도록 하는 지침을 2014. 5. 광역 지방자치단체에 시달할 계획이다.

3. 사실관계

가. 신청인은 2009. 2. 6. 임의경매에 의하여 이 민원 토지에 건축되어 건축물대장에 기재된  지상2층, 연면적 698.04㎡의 공장을 낙찰 받아 2009. 2. 12. 신청인의 명의로 그 소유권을 이전하였고, 이 민원 토지는 2008. 3. 20. 개발행위허가 제한 지역으로 지정되고, 2009. 6. 20. 천안북부지구 도시개발구역 지정 고시에 의하여 건축이 제한된 바 있으나, 2013. 10. 21. 도시개발사업구역의 지정이 해제되어 건축을 제한하는 사항은 없다.

나. 이 민원 토지는 계획관리지역으로 지정되어 있고, 신청인이 이 민원 토지를 경매받을 당시 이 민원 토지에「건축법」제14조에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조 제3항에 따른 가설건축물 축조신고의 절차를 이행하지 아니하고 동측 철도용지와 서측 도로를 침범하여 건축(축조) 된 이 민원 위반 건축물 등의 현황은 다음과 같다.

○ 이 민원 위반 건축물 등 현황

지목	층수	용 도	구 조	면적(㎡)	건축년도	비고
공장용지	지상2층	공장	경량철골	3.96	2001년 이후	증축
	지상1층	창고	″	189.0	″
	″	창고	파이프/천막	119.7	″	가설 건축물
	″	창고	″	226.0	″
	″	창고	컨테이너	89.0	″

다. 피신청인은 2009. 6. 11.「건축법」제79조 제1항에 따라 신청인에게 이 민원 위반 건축물 등을 2009. 7. 22.까지 시정하도록 1차 시정명령을 하였고, 피신청인의 시정명령의 이행기한 내에 신청인이 시정명령을 이행하지 아니한 사실을 확인한 피신청인은 2009. 8. 18. 이 민원 위반 건축물 등을 2009. 9. 30.까지 철거하도록 2차 시정명령을 하였다.

라. 피신청인은 2009. 12. 29. 신청인에게 이행강제금 부과·징수 계고와 함께 이 민원 위반 건축물 등을 2010. 2. 12.까지 자진 철거 후 그 결과를 제출하도록 통보한 후 2010. 2. 24. 「건축법」제80조에 따라 11,144,920원의 이행강제금을 부과하였고, 피신청인으로부터 이행강제금의 부과를 통보받은 신청인은 분납에 의하여 피신청인이 부과한 이행강제금을 납부한 바 있다.

마. 피신청인은 2011. 5. 13. 신청인에게 재차 이행강제금을 부과하기 위하여 ‘위반 건축물 시정 촉구 및 이행강제금 부과 계고’라는 제목으로 이 민원 토지에 건축된 위반 건축물에 대하여「건축법」제80조에 따른 이행강제금의 부과·징수를 계고하고, 조속히 이를 자진하여 철거 후 그 처리결과를 2011. 6. 20.까지 서면(철거 전·후 사진 등)으로 제출하지 아니할 경우 1년에 2회 이내의 범위에서 철거 완료 시까지 매년 이행강제금을 반복하여 부과·징수할 계획임을 신청인에게 통지한 바 있으나, 위반 내용에 관하여 명시한 사실은 없다.

바. 피신청인은 2011. 7. 20. 신청인이「건축법」제79조 제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니하였다는 이유로 신청인에게 10,719,010원의 이행강제금을 부과하였고, 신청인은 이행강제금 부과에 따른 피신청인의 흠결을 주장하면서, 피신청인이 부과한 이행강제금을 납부하지 않은 상태다.

4. 판단

가.「건축법」제79조 제1항은 “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ”건축주등“이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제80조 제1항은 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. (이하 생략) 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하 (이하 생략)”라고 규정하고 있고, 제2항은 “허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 제3항은 “허가권자는 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 한편,「건축법」제80조에서 정한 이행강제금을 부과하기 위한 요건과 관련하여 대법원은 “「건축법」제79조 제1항 및 제80조 제1항에 의하면, 허가권자는 먼저 건축주 등에게 대하여 상당한 기간을 정하여 시정명령을 하고, 건축주 등이 그 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니하면, 다시 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행할 수 있는 기회를 준 후가 아니면 이행강제금을 부과할 수 없다”라고 판시한 바 있고(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978판결 참조),「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 이행강제금을 부과·징수할 때마다 그에 앞서 시정명령의 절차를 다시 거쳐야 하는지 여부에 관하여 대법원은 “「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제30조 제1항, 제30조의2 제1항 및 제2항의 규정에 의하면 시정명령을 받은 후 그 시정명령을 이행하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과할 수 있고, 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 문서로 계고하여야 하므로, 이행강제금의 부과·징수를 위한 계고는 시정명령을 불이행한 경우에 취할 수 있는 절차라 할 것이고, 따라서 이행강제금을 부과·징수할 때마다 그에 앞서 시정명령의 절차를 다시 거쳐야 할 필요는 없다“라고 판시한 바 있다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2012두20397판결 참조).

다. 피신청인은 2011. 7. 20. 신청인에게 부과한 이행강제금을 철회할 수 없음을 주장하고 있으나, ①「건축법」제80조 제1항에 따르면 이행강제금은 같은 법 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있을 뿐 이행강제금의 재 부과 시 별도로 시정명령 절차의 이행 여부에 관하여 명시적으로 기술하고 있는 규정이 없는 것으로 사료되는 점, ② 대법원은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 이행강제금 부과와 관련한 사안에서 이행강제금을 부과․징수할 때마다 그에 앞서 시정명령의 절차를 다시 거쳐야 할 필요는 없다고 판시한 바 있으나, 개발제한구역으로 지정된 사실이 없는 이 민원 토지에 건축된 이 민원 위반 건축물 등에 대해「건축법」에 근거하여 이행강제금을 부과한 이 민원 사안에까지 동 판시내용이 적용되어야 하는지 섣불리 단정하기 어려운 점, ③ 이행강제금 부과에 따른 국민들의 예측 가능성 등의 확보를 위해 이행강제금의 재 부과 시에도 별도의 시정명령과 이행강제금 부과·징수 계고를 한 후 이행강제금을 부과하도록 국토교통부장관이 세부지침을 마련하여 지방자치단체에 시달할 계획으로 있는 점, ④「건축법」제80조에 따른 이행강제금의 부과는 세외수입을 증대하기 위한 목적이 아닌 위반 건축물의 시정을 위해 도입된 제도인 점 등을 종합하여 고려하면, 피신청인은 2011. 7. 20. 신청인에게 부과한 이행강제금을 철회하고, 별도의 시정명령 등의 절차를 거쳐 신청인이 그 시정명령을 이행하지 아니할 경우 이행강제금을 부과하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인의 이행강제금 부과처분을 철회하여 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.