2. 국유재산 매각 관련 이의

신청인의 제주시 ○○동 ○○번지 50㎡에 인접한 쟁점토지에 대해 합법적인 절차를 거쳐 매수했으나 재산권행사를 제대로 하지 못하고 있으니 피신청인1이 쟁점 건물의 용도 폐지 및 매매계약 해지와 손해배상 가능 여부쟁점 건물이 점유하고 있는 도로부지에 대해 점용허가를 해 주거나 도로로서의 기능을 사실상 상실한 토지를 용도 폐지하여 신청인이 매수할 수 있도록 해 달라. 또한 도로점용허가나 용도폐지가 불가능하다면 사용할 수도 없는 쟁점 건물을 신청인에게 매각한 것이므로 매매 대금과 매수과정에 소요된 제반 경비 및 신청인의 피해를 보상해 달라는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 보인다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1401-128829 (의결일：2014. 7. 7.)

2. 피신청인  1. ○○시장

2. ○○공사

3. 쟁점사항

신청인의 제주시 ○○동 ○○번지 50㎡(이하 ‘사유 토지’라 한다)에 인접한 쟁점토지에 대해 합법적인 절차를 거쳐 매수했으나 재산권행사를 제대로 하지 못하고 있으니 피신청인1이 쟁점 건물의 용도 폐지 및 매매계약 해지와 손해배상 가능 여부

4. 주    문

피신청인 1은 신청인 소유의 제주특별자치도 제주시 ○○동 ○○ 외 3필지 지상의 건물이 점유 중인  별지 1 기재 목록 국유지에 대하여 「국유재산법」제40조 및 같은 법 시행령 제37조 제1항에 따라 용도폐지하여 피신청인 2에게 이관하고, 피신청인 2는 피신청인 1로부터 별지 1 기재 목록 국유지를 이관받은 이후 같은 법 시행령 제40조 제3항에 따라 이를 신청인에게 매각할 것을 의견표명한다. .

5. 신청취지

주위적으로 주문과 같은 신청 또는 별지 1 기재 국유지에 대하여 도로점용허가를 해달라는 신청 및 예비적으로 주문 기재 건물에 대한 매매계약을 해제하고 손해를 배상해 달라는 신청.

6. 참조법령 국유재산법 제 40조(용도폐지)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 제주시 ○○동 ○○번지 50㎡(이하 ‘사유 토지’라 한다) 토지 소유주로서 사유 토지 및 인접한 같은 동 ○○, 같은 동 ○○, 같은 동 ○○(이하 ‘쟁점 토지’라 한다)의 도로 부지에 걸쳐 건축되어 있는 제주특별자치도지방경찰청(이하 ‘제주지방경찰청’이라 한다) 소유의 검문소 건물(이하 ‘쟁점 건물’이라 한다)이 검문소로서의 기능을 상실함에 따라 제주지방경찰청이 쟁점 건물을 용도 폐지한 후 피신청인 2에게 인계하였으며 신청인은 피신청인 2에게 쟁점 건물에 대한 매수신청서를 제출하여 쟁점 건물을 매수한 후 2012. 9. 7. 소유권 이전 등기 절차를 마쳤다. 이후 신청인은 사정상 쟁점 건물 및 사유 토지를 제3자에게 금 5,000만 원에 매각하였으며 건물 매수자가 쟁점 건물에 식당을 열기 위해 피신청인 1에게 음식점 허가신청을 하였으나, 이에 대해 피신청인 1은 쟁점 건물이 건축될 당시 제주지방경찰청이 검문소 용도로만 사용할 수 있도록 도로점용 허가를 받은 것이므로 다른 용도로는 사용이 불가능하다고 하여 음식점 영업허가를 내주지 않자 신청인과 건물 매수자 사이의 쟁점 건물에 대한 매매계약이 파기되어 다시 신청인 소유로 변경되었다. 신청인은 합법적인 절차를 거쳐 피신청인 2로부터 쟁점 건물을 매수했는데 재산권 행사를 제대로 하지 못하고 있으니, 피신청인 1은 쟁점 건물을 다른 용도로 사용할 수 있도록 해주고 쟁점 건물이 점유하고 있는 도로부지에 대해 점용허가를 해 주거나 도로로서의 기능을 사실상 상실한 토지를 용도폐지하여 신청인이 매수할 수 있도록 해 달라. 만약 피신청인 1이 도로점용허가나 용도폐지가 불가능하다면 피신청인 2는 사용할 수도 없는 쟁점 건물을 신청인에게 매각한 것이므로 쟁점 건물에 대한 매매계약을 해제하고 쟁점건물의 매매 대금과 매수과정에 소요된 제반 경비 및 신청인의 피해를 보상해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인 1의 주장

쟁점 건물이 있는 별지 1 기재 부동산은 「도로법」에 의거, 노선인정 공고되어 관리되고 있는 법정도로로서 향후 도로확장 공사를 위해 편입이 예상되므로 용도폐지하는 것은 곤란하며, 쟁점 건물이 점유 중인 도로에 대한 도로점용 허가기간이 만료되어 당초 목적과 다른 용도로 도로점용 허가를 연장하는 것은 불가능하므로 신청인에게 원상회복 요청 및 변상금을 부과할 예정이므로 쟁점 토지에 대한 용도폐지 또는 도로점용허가를 요청하는 신청인의 의견을 받아들일 수 없다는 입장이다.

나. 피신청인 2의 주장

쟁점 건물이 용도폐지된 후 이관되어 국유재산 관련법령에 따라 매각한 것이며, 용도폐지 후 쟁점 건물을 인수하는 과정에서 쟁점 건물의 도로점용허가 관련 사항에 대해서 인계기관인 제주지방경찰청이나 피신청인 1로부터 사전 통지받은 바가 없어 인지하지 못하였다. 쟁점 건물에 대한 신청인의 권리보장을 위해서는 피신청인 1이 쟁점 토지를 용도폐지하여 신청인에게 매각하는 것이 가장 바람직한 방안이나, 이러한 방안이 불가할 경우에는 신청인과 체결한 쟁점건물의 매매계약을 해제하여 매매대금을 정산할 수 있으며 피해보상은 소송 등을 통해 결정되어야 할 사항이라는 입장이다.

3. 사실 관계

가. 쟁점 건물의 표시 및 현황은 아래와 같다.

<쟁점 건물의 표시 등>

소재지번	종류	면적	공부상 등록 등기사항	비고
제주시 ○○동 ○○ 외 3개 필지	건물	65.76㎡	검문소, 경량철골조 판넬즙	1994. 1. 12. (경찰청 소유권 보존등기)
				2012. 9. 21. (김○○, 매매에 의한 소유권이전)
				2012. 11. 9. (김○○, 매매에 의한 소유권이전)
				2012. 12. 11. (김○○, 소유권이전)

나. 쟁점 건물이 점유하고 있는 신청인 소유의 사유토지 및 도로부지인 쟁점 토지 3개 필지의 현황은 아래와 같다.

<쟁점 건물이 점유 중인 토지의 표시 등>

소재지번	지목	공부면적	점유면적	소유자	비 고
제주시 ○○동	도로	16㎡	16㎡	제주시
제주시 ○○동	도로	26㎡	26㎡	제주시
제주시 ○○동	도로	23,477㎡	58㎡	국(국토부)
제주시 ○○동	대지	50㎡	50㎡	김성자

다. 피신청인 1은 쟁점 건물 및 쟁점 토지를 관할하는 지방자치단체로서 쟁점 토지에 대한 도로관리 기능을 수행하고 있으며, 피신청인 2는 1997. 8. 22. 「금융회사부실자산등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」제6조에 따라 설립된 법인으로 「국유재산법」 제42조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제3항에 따라 국유재산 총괄청인 기획재정부로부터 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 기관이다. 피신청인 2는 2012. 7. 3. 쟁점 건물에 대한 관리를 제주지방경찰청으로부터 신규 수탁하였다.

라. 신청인은 쟁점 건물이 소재하고 있는 제주시 ○○동 ○○번지 50㎡ 토지 소유주로서, 등기사항증명서에 따르면 2005. 1. 22. 이 토지를 제3자로부터 매수하였으며  매수한 이후 쟁점 건물이 공공목적인 검문소 용도로 사용되는 점을 감안하여 무상으로 사용토록 하다가 2010. 1. 25. 제주서부경찰서와 부동산임대차계약을 체결하여 쟁점 건물이 용도폐지되는 시점까지 연간 495,000원의 사유토지에 대한 임대료를 받은 것으로 확인된다.

마. 쟁점 건물의 건축 및 사용과 관련하여 당시 검문소를 신축한 기관인 제주경찰서는 피신청인 1에게 쟁점 건물 신축을 위해 제주시 ○○동 ○○, 같은 동 ○○, 같은 동 ○○의 3개 필지에 대한 도로점용허가를 신청하였다. 이에 대해 피신청인 1은 1993. 7. 13. ‘도로점용허가(58151-XXXX호)’ 공문을 제주경찰서장에게 시행하여 3개 필지의 쟁점 토지에 대한 도로점용을 허가하면서 허가기간은 1993. 7. 1.부터 2002. 12. 31.까지, 목적은 조립식 검문소 건물 용도로 사용하도록 허가한 것으로 기재되어 있으며, 쟁점 건물의 일반건축물대장에 따르면 1993. 9. 20. 당시 제주경찰서장이 피신청인 1로부터 1993. 9. 20. 건축허가를 받아 1993. 12. 30. 사용승인을 받은 것으로 기재되어 있다. 이후 도로점용허가기간이 종료된 이후에도 피신청인 1은 철거 및 원상회복 요청을 하지 않아 쟁점 건물은 도로점용허가에 대한 별도의 연장 조치 없이 제주서부경찰서가 검문소 용도로 사용하여 왔다.

바. 쟁점 건물의 용도폐지와 관련하여 제주지방경찰청이 제출한 자료에 따르면 신청인이 매수하기 이전까지 쟁점 건물을 관리하던 제주서부경찰서는 2012. 1. 27. 쟁점 건물이 검문소로서의 기능을 상실함에 따라 검문소 용도를 폐지하기로 내부 방침을 결정하였고 2012. 1. 31. 제주지방경찰청은 쟁점 건물에 대한 검문소 용도폐지를 승인하였다. 2012. 2. 2. 제주서부경찰서는 ‘내도치안센터 폐지에 따른 검토 결과 보고’(제주서부경찰서 경무과- XXX) 공문을 제주지방경찰청에 통보하여 용도폐지된 쟁점 건물을 타 용도의 국유재산으로 활용하기 부적합하므로 총괄청으로 인계하기로 하였으며, 제주지방경찰청은 2012. 7. 3.자로 피신청인 2에게 쟁점 건물에 대한 관리를 인계한 것으로 기재되어 있다. 쟁점 건물이 용도 폐지된 후 2012. 7. 25. 제주서부경찰서는 ‘국유재산 용도폐지 알림’ 공문서를 피신청인 1(종합민원실)에게 발송하면서 “우리 서부서 국유재산인 내도치안센터에 대하여 향후 활용계획이 없어 용도폐지 후 한국자산관리공사로 인계하였으니 업무에 참고하시기 바랍니다.”라는 내용 및 용도폐지된 국유재산의 표시, 내도치안센터 부지(소유주) 표시 등 세부내용을 통보하였다.

사. 신청인과 피신청인 2가 제출한 자료에 따르면 신청인은 2012. 7. 17. 피신청인 2에게 쟁점 건물에 대한 매수신청서를 제출하였고, 피신청인 2는 2012. 8. 27. 매각심의위원회 심의 절차를 거쳐 쟁점 건물을 신청인에게 수의계약 방식에 의해 매각하기로 결정하였으며, 2012. 9. 18. 감정평가법인의 감정평가 결과에 따라 쟁점 건물을 금 15,914,000원에 신청인에게 매각하기로 매매계약을 체결하여 2012. 9. 23. 신청인의 소유로 소유권 이전 등기된 것으로 확인된다. 신청인은 쟁점 건물을 매수한 이후 신청 외 김○○으로부터 쟁점 건물을 매도할 것을 권유받고 신청인 소유의 사유토지 50㎡와 쟁점 건물을 포함하여 금 5,000만 원에 매도하기로 2012. 11. 8. 매매계약을 체결하였으며, 2012. 11. 9. 쟁점 건물의 소유권은 신청 외 김지숙으로 이전된 것으로 확인된다. 신청 외 김○○은 검문소 용도인 쟁점 건물에 제2종 근린생활시설인(일반음식점) 영업을 하고자 2012. 12. 4. 피신청인 1(건축민원과)에게 ‘건축물 용도변경(표시변경) 신청’을 제출하였다. 이에 대해 피신청인 1(건축민원과)은 2012. 12. 5. 도로담당부서인 건설과에 ‘건축물 표시변경에 따른 협의공문(건축민원과-XXXXX)을 발송하여 쟁점 건물의 용도변경 가능여부에 대한 의견을 조회하였으며 피신청인 1(건설과)은 ’건축물 표시변경 신청에 따른 협의 회시‘ 공문(건설과-XXXXX)을 시행하여 “도로상에는 시설물(건축물)을 설치할 수 없으므로 건축물 표시변경에 따른 도로점용은 불가함”이라고 통보한 것으로 확인된다. 또한 피신청인 1은 2012. 12. 6. ‘건축물 용도변경(표시변경) 신청에 따른 보완’ 공문(건축민원과-XXXXX)을 신청 외 김○○에게 통보하여 “건축법 제19조 제1항의 규정에 의거 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며, (중략) 귀하께서 용도변경(표시변경) 신청한 건축물의 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류를 제출하여 주시기 바랍니다.”라고 통보한 것으로 기재되어 있다.

아. 쟁점 건물의 건축물 용도변경 절차가 이루어지지 않자 신청 외 김○○은 신청인이 실제 활용할 수 없는 건물을 속여서 매각했다고 하면서 신청인에게 쟁점 건물에 대한 매매계약을 해제할 것을 요청하였으며, 이에 따라 신청인과 신청 외 김○○은 2012. 12. 11. ‘매매계약합의해제증서’를 작성하여 제세공과금 및 비용을 신청인이 부담하기로 하고 2012. 11. 8. 체결한 매매계약을 합의해제함으로써 쟁점 건물에 대한 소유권이 다시 신청인의 소유로 변경된 것으로 확인되며, 이 과정에서 신청인은 중개수수료 100만 원, 등기 비용 320만 원 등 445만 원을 부담하였다고 주장하고 있으며, 신청인이 제출한 자료에 따르면 전기, 수도, 화장실, 바닥공사 등 쟁점 건물의 수리비용으로 1,225만 원이 소요된 것으로 나타난다. 또한, 신청 외 김지숙의 쟁점 건물에 대한 용도변경 신청을 통해 쟁점 건물에 대한 도로점용허가와 관련된 사항을 인지한 피신청인 1은 2012. 12. 10. ‘내도검문소 건물 철거 및 원상복구 요청’ 공문(건설과-XXXXX)을 제주서부경찰서에 통보하여 “○○동 ○○(도), ○○동 ○○(도), ○○동 ○○(도) 도로상에 기존 제주경찰서 내도검문소 도로점용허가 건은 당초 허가받은 용도(검문소)가 상실된 상태에 있습니다. 따라서 본 건물을 철거 후 원상회복하여 주시기를 요청하오니 조치하여 주시기 바랍니다.”라고 통보하였다.

자. 한편, 쟁점 건물에 대한 신청인과 신청 외 김○○의 매매계약 합의해제의 원인이 된 쟁점 건물의 용도변경과 관련하여 2014. 3. 24. 「건축법」(2014. 1. 17. 법률 제12246호로 개정된 것) 제19조 제3항은 “제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고, 같은 법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25273호로 개정된 것) 제14조 제4항은 “법 제19조 제3항 단서에서 "대통령령으로 정하는 변경"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물 상호 간의 용도변경을 말한다. 1. 별표 1의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 그 밖의 관계 법령에서 정하는 용도제한에 적합한 범위에서 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설 상호 간의 용도변경”이라고 개정됨에 따라 제1종 근린생활시설(파출소)과 제2종 근린생활시설(일반음식점) 상호간에는 별도의 용도변경 절차 없이 사용할 수 있도록 변경되어 신청인이 쟁점 건물을 다른 용도로 사용할 수 있게 용도변경을 요청한 사항은 이미 해소되었다.

차. 2014. 4. 2. 쟁점 토지 및 주변의 토지에 대해 국민권익위원회가 실시한 조사 결과는 아래와 같다.

(1) 쟁점 건물 전면에는 제주국제공항에서 ○○읍 방면으로 통하는 왕복 4차선의 일주서로가 개설되어 있으며 쟁점 건물에서 제주시 방향에 위치한 ○○해수욕장 입구로부터 쟁점 건물까지는 약 1㎞ 떨어져 있고 쟁점 건물로부터 해안까지는 약 500m 정도 떨어져 있으며 현재 해안을 따라 도로 개설공사가 진행  중인 사실을 확인하였다. 쟁점 건물이 점유하고 있는 도로부지 3개 필지는 현재 도로가 개설되어 있지 않고, 현재 쟁점 건물은 신청인이 사무실 용도로 제3자에게 임대하고 있는 것으로 확인된다.

(2) 쟁점 건물 바로 좌측 공간은 주변에 건축된 3층 건물의 진입로와 주변 건물의 주차장으로 활용되고 있으며 그 좌측에는 3층 높이의 건축물이 건축되어 있다. 또한, 쟁점 건물 우측으로는 해안도로로 진입하는 약 4m폭의 도로가 개설되어 있으며, 해당도로 주변에는 다수의 농경지가 산재해 있다.

(3) 제주도감사위원회에 대한 실지조사를 통해 제주서부경찰서가 쟁점 건물을 용도폐지하여 피신청인 2에게 이관한 이후 피신청인 1에게 통보한 사항에 대한 피신청인 1의 업무수행과 관련하여 제주도감사위원회가 작성한 조사결과보고서를 열람한 결과 제주서부경찰서가 통보한 용도폐지 관련 문서를 받은 피신청인 1(종합민원실)은 해당 공문을 이첩하거나 공람하지 아니하고 재산관리담당 직원만 결재하여 자체 종결처리한 것으로 확인되며 이에 대해 해당 직원은 “용도폐지 등 모든 행정절차 이행 후 한국자산관리공사로 인계하였으니 업무에 참고하라는 단순 알림 문서로 판단하여 종결하였다.”고 진술한 것으로 기재되어 있다.

카. 쟁점 토지의 도로부지와 관련하여 피신청인 1이 제출한 ‘시도 노선 인정․폐지 승인에 따른 공고(2002. 7. 5. 건설58700-1698)’에 따르면 피신청인 1은 ○○동 ○○(소로) 폭 3m, 연장 234m에 이르는 노선 인정을 공고한 것으로 기재되어 있다. 또한 피신청인 1은 쟁점 건물이 점유하고 있는 3개 필지의 도로부지와 관련된 향후 처리계획과 관련하여 “해당도로는 「도로법」제17조에 의거 노선인정 공고(노선명 : 외도동 5114호선, 공고일 : 2002. 7. 5.)되어 관리하고 있는 법정도로로서, 향후 도로확장 시 편입이 예상되며, 건축물(검문소)이 위치한 도로에 대한 도로점용허가기간이 만료되어 건축물 소유자는 도로를 무단점유하고 있다고 판단됨에 따라 도로점용자(건축물소유자)에게 도로법 제43조의 원상회복 등 행정절차 및 도로법 제94조의 변상금 부과를 명할 계획입니다.”라고 회신(2014. 5. 26. 건설과-XXXXX)하였다.

1. 판단

가. 관계 법령 등

1) 국유재산의 용도폐지와 관련하여 「국유재산법 시행령」 제37조 제1항은 “중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제40조제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다.  1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우 3. (생략)”이라고, 제2항은 “중앙관서의 장은 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 국유재산의 매각과 관련하여「국유재산법」제43조 제1항은 “일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권인 경우에는 대통령령으로 정하는 방법에 따를 수 있다.“라고, 같은 법 시행령 제40조 제3항은 ”일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제43조 제1항 단서에 따라 수의계약으로 처분할 수 있다. 이 경우 처분가격은 예정가격 이상으로 한다.  1. ~ 15.(생략) 16. 사유지에 설치된 국가 소유의 건물이나 공작물로서 그 건물이나 공작물의 위치, 규모, 형태 및 용도 등을 고려하여 해당 재산을 그 사유지의 소유자에게 매각하는 경우 17. ~ 27.(생략)“이라고 규정하고 있다.

2)「도로법」 제2조 제1항 제1호는 “"도로"란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다.”라고, 제8조는 “도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음에 열거한 순위에 따른다. 1. 고속국도 2. 일반국도 3. 특별시도(特別市道)·광역시도(廣域市道) 4. 지방도 5. 시도(市道) 6. 군도(郡道) 7. 구도(區道)”라고, 제13조는 “시도는 시 또는 행정시에 있는 도로로서 관할 시장(행정시의 경우에는 특별자치도지사를 말한다)이 그 노선을 인정한 것을 말한다.”라고, 제17조는 “행정청은 제11조부터 제16조까지의 규정에 따라 노선을 인정하면 그 노선명, 기점과 종점, 주요 구간, 그 밖에 필요한 사항을 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공고하여야 한다.”라고, 제38조 제1항은 “도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 또한 같다.”라고, 제2항은 “제1항에 따라 허가를 받을 수 있는 공작물·물건, 그 밖의 시설의 종류와 도로 점용허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고, 제43조 제1항은 “도로를 점용하는 자는 점용기간이 끝났거나 제38조의2 및 제83조에 따라 점용허가가 취소되면 도로를 원상회복하여야 한다. 다만, 원상회복할 수 없거나 원상회복하는 것이 부적당한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고, 제3항은 “도로 관리청은 도로의 점용허가를 받은 자가 제1항 본문에 따른 원상회복 의무를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 대집행을 통하여 원상회복할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

1) 피신청인 1은 쟁점 건물이 용도폐지되어 더 이상 행정목적상 쟁점 토지를 점유할 권한이 없어 쟁점 건물을 철거하는 등의 원상회복을 주장하고 있는 바, 피신청인 1이 쟁점 토지에 대하여 도로점용을 허가하고 이를 관리한 일련의 과정 등에 대하여 살펴보면, 1993년 제주지방경찰청이 쟁점 건물을 건축할 당시 쟁점 토지는 사실상 마을주민들이 이용하는 폭 3m의 농로 내지는 소로로서 노선이 인정되지 않은 비법정 도로 상태였으므로 당시 쟁점 토지는「도로법」상 도로점용허가의 대상이 아니라 도리어「국유재산법」에 의한 사용․수익허가의 대상이었다고 봄이 상당하여 피신청인 1이 쟁점 토지에 대하여 「도로법」을 적용하여 도로점용을 허가한 것은 하자있는 처분이었다고 보인다. 그러나 2002. 7. 5. 피신청인 1은 ‘시도 노선 인정․폐지승인에 따른 공고(2002. 7. 5. 건설58700-XXXX)’에서 쟁점 토지를 ○○동 ○○(소도) 폭 3m, 연장 234m에 이르는 시도로 노선인정을 공고하였고, 이때 비로소 쟁점 토지는「도로법」에 따른 법정도로(시도)로서 도로점용허가의 대상이 되었다고 보이고, 동시에 피신청인 1의 하자있는 도로점용허가는 그 하자가 치유되어 쟁점 건물은 그 때부터 도로점용허가를 받아 쟁점 토지에 대한 합법적인 점유가 이루어졌다고 볼 수 있다. 반면, 1993년 당시 피신청인 1의 도로점용허가기간은 2002. 12. 31.까지로 되어 있었으나 피신청인 1은 이 기간이 만료된 사실을 인지하지 못한 채 제주서부경찰서에 대하여 도로점용허가를 갱신하거나 도로점용허가기간 만료에 따른 쟁점 건물의 철거 및 원상회복을 요청하지도 아니하여 적어도 2003. 1. 1.부터 쟁점 건물은 쟁점 토지에 대한 도로점용허가 없이 무단으로 점유하고 있는 상태였다고 판단된다. 또한 검문소 용도로 사용되어 오던 쟁점 건물이 당초 기능을 상실하여 용도폐지 되었다면, 제주서부경찰서는 쟁점 건물을 철거하고 도로로 원상회복을 하여야 할 것이고 이를 이행하지 아니하면 피신청인 1은 제주서부경찰서에 철거 등의 원상회복을 요구하였어야 함에도 제주서부경찰서는 물론 피신청인 1은 이를 게을리하는 등 도로부지로서 쟁점 토지의 관리를 제대로 이행하지 못한 잘못이 있어 보이고, 결국 쟁점 건물은 피신청인 2에게 이관되어 이를 이관 받은 피신청인 2는「국유재산법 시행령」 제40조 제3항 제16호에 따라 쟁점 건물이 “사유지에 설치된 국가 소유의 건물이나 공작물로서 그 건물이나 공작물의 위치, 규모, 형태 및 용도 등을 고려하여 해당 재산을 그 사유지의 소유자에게 매각하는 경우”에 해당하는 것으로 보아 신청인에게 수의매각 하였으며, 이러한 매각의 일련과정에 신청인의 잘못이 있다고 보이지 아니한다. 더 나아가 피신청인 1은 도로점용 허가기간이 10년으로 한정된 점을 고려하면 쟁점 건물을 한시적 가설건축물로 관리해야 함에도 불구하고 도로부지상 일반건축물이 건축될 수 있도록 함으로써 쟁점 건물이 용도폐지 절차를 거쳐 매각대상이 될 수 있는 근본적 원인을 제공하였을 뿐만 아니라 쟁점 건물 주변의 건축물, 도로 등의 여건을 보더라도 쟁점 토지는 쟁점 건물에 대한 용도폐지 시점 이전부터 사실상 노선으로 인정된 법정도로(시도)로서의 기능을 상실하였다고 볼 수 있어 원상회복이 반드시 이루어져야 할 필요성이 있다고 보기 어려운 점, 「건축법 시행령」개정으로 인해 제1종 근린생활시설(파출소)과 제2종 근린생활시설(일반음식점) 상호간에는 별도의 용도변경 절차 없이 사용할 수 있도록 규제완화 차원에서 쟁점 건물 역시 용도변경 절차 없이 제1종 또는 제2종 근린생활시설 상호간의 용도변경이 가능하도록 제도개선이 이루어졌으므로, 행정목적상 기능을 상실하여 사실상 도로로서의 기능이 상실된 쟁점 토지에 대하여 신청인에게 쟁점 건물의 철거 및 원상회복을 하도록 하는 것은 신청인이 적법한 절차에 따라 쟁점 건물을 취득하였고 쟁점 건물을 제3자에게 양도한 이후 용도변경이 불가능하다는 이유로 매매계약이 해제되어 상당한 금전적 손실을 입은 점 등을 고려해 볼 때 쟁점 토지를 용도폐지하는 것이 바람직하다고 판단된다.

2) 피신청인 1은 쟁점 토지가 노선인정 공고된 법정도로로서 향후 도로확장 시 편입이 예상되어 용도폐지가 곤란하다는 입장이지만 쟁점 토지는 2002년 노선인정 공고 이후 10년 이상 도로개설과 관련된 절차가 진행되지 아니하였고 쟁점 토지  상 1993년 검문소 건물이 건축된 이후 20년 이상 경과되었으며 현재 쟁점 토지 주변에 이미 4m도로가 충분히 확보되어 있으며, 쟁점 토지는 이미 쟁점 건물이 용도폐지 되기 오래 전 사실상 도로로서의 기능이 상실되었다고 보이고 더 나아가 피신청인 1에게는 아직 쟁점 토지를 포함한 도로확장에 대한 구체적인 계획도 수립되어 있지 아니한 것으로 판단된다. 따라서 구체적인 계획도 수립되어 있지 아니한 채 향후 도로확장 시 편입이 예상된다는 이유만으로 사실상 도로로서 기능이 상실된 쟁점 토지의 용도폐지가 곤란하다는 피신청인 1의 주장은 받아들이기 어렵다. 따라서, 피신청인 1은 쟁점 토지를 용도폐지하여 피신청인 2에게 이관하고, 피신청인 2는 쟁점 토지를 「국유재산법」에 따라 신청인에게 매각하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 쟁점 토지의 용도폐지 및 매각 처분 이행 등을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.