1. 국유지 대부료 요율 조정

신청인은 서울시 중구 ○○가 ○○○번지 등 총 10개 필지의 토지에 대해 피신청인과 대부계약을 체결한 후 교육시설 부지로 사용하면서 대부료를 납부하고 있으나, 최근 변경된 대부 요율로 인해 대부료 부담액이 2배로 증가하였다. 신청인의 어린이집은 비영리법인에 해당하고 사업자등록증 대신 고유번호증을 발급받아 운영하고 있어 기관의 설치 목적이 수익을 추구하는 기관이 아닌 공적 기능을 수행하는 기관으로 판단되는 점임을 감안하여 쟁점 국유지에 대하여 1천분의 50의 대부 요율을 적용한 피신청인의 행위는 부당하다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1403-318071 (의결일：2014. 7. 1.)

2. 피신청인 ○○공사

3. 쟁점사항

신청인을 서울시 중구 ○○가 ○○○번지 등 총 10개 필지의 토지(이하 ‘대부 국유지’라 한다)에 대해 「국유재산법 시행령」 제27조 제1항에 규정되어 있는 ‘행정목적의 수행에 사용하는 경우’ 및 ‘「사회복지사업법」 제2조 제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우’에 해당하므로  최근 변경된 대부요율에 따라 과다 납부한 대부료의 반환대상자로 볼 것인지의 여부

4. 주    문

피신청인은 신청인이 국공립어린이집의 부지로 대부받아 사용 중인 별지 1기재 목록 국유지에 대하여 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제3의2호 및 제5호에 따라 대부요율을 1천분의 25로 변경 적용하고 이에 따라 신청인이 이미 납부한 대부료 중 과다 납부한 금액을 신청인에게 환급해 줄 것을 시정권고한다.

5. 신청취지   주문과 같다.

6. 참조법령

국유재산법 시행령 제29조 (사용료율과 사용료 산출방법)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 서울시 중구 ○○가 ○○○번지 등 총 10개 필지의 토지(이하 ‘대부 국유지’라 한다)에 대해 피신청인과 대부계약을 체결한 후 신청인이 운영하는 관내 4개 국공립어린이집의 교육시설 부지로 사용하면서 대부료를 납부하고 있으나, 최근 피신청인이 2014년도 대부료를 부과하면서 서울시 중구 ○○가 ○○○번지 외 6개 필지(이하 ‘쟁점 국유지’라 한다)에 대하여 종전 1천분의 25를 적용하던 대부 요율을 1천분의 50으로 변경하여 적용하여 대부료 부담액이 2배로 증가하였다. 신청인이 국유재산을 국공립어린이집 운영에 필요한 부지로 사용하는 것은「국유재산법 시행령」 제27조 제1항에 규정되어 있는 ‘행정목적의 수행에 사용하는 경우’ 및 ‘「사회복지사업법」 제2조 제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우’에 해당하므로 대부 요율을 당초 적용하던 1천분의 25를 적용하여 과다 납부한 대부료를 반환하여 달라.

2. 피신청인의 주장

피신청인은 2007. 4. 당시 대부 국유지에 대하여 신청인에게 변상금을 사전 통지하면서 대부 요율을 1천분의 50을 적용하여 이에 해당하는 금액을 납부하도록 사전 통지하였으나, 변상금을 확정·부과하는 과정에서 담당자의 착오로 1천분의 25로 잘못 적용한 것으로 판단되어 대부계약 4차 연도인 2012년도 대부료 산정 시 대부료 요율을 1천분의 50으로 정정하였으나, 실제 대부료 부과금액은 당초 대부계약기간 종료 시까지는 연간 대부료 인상률이 9% 이내로 제한되어 2012. 1. 16.부터 2014. 1. 15.까지 2년간에 대해서는 전년에 비해 9% 인상된 금액으로 대부료를 부과한 것이며, 2014. 1. 15. 대부 계약기간이 만료됨에 따라 5년 단위의 대부계약을 갱신하기 위해 2014년도 대부료를 부과하면서 대부료 인상률 상한이 적용되지 않아 대부료가 종전에 비해 큰 폭으로 상승한 것이다. 신청인이 대부계약 중인 쟁점 토지에 대해 대부료 요율 1천분의 25를 적용하기 위해서는 신청인이 운영하는 국공립어린이집이 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인이 설치ㆍ운영하는 어린이집에 해당한다는 증빙서류를 제출하는 경우에 한해 대부료 요율을 조정할 수 있다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 서울특별시 중구에 소재하는 기초지방자치단체로서 관내에 18개 국공립어린이집을 운영하고 있으며 이 중 ○○국공립어린이집을 비롯한 4개 국공립어린이집에서 국유지 10개 필지를 교육시설로 점유하면서 피신청인과 대부계약을 체결하여 국공립어린이집을 운영하고 있다.

나. 신청인이 관내 국공립어린이집 운영을 위해 피신청인과 대부계약을 체결하여 사용 중인 토지 현황은 아래와 같다.

<신청인이 대부계약을 체결하여 사용 중인 국유지 현황>

구분	대상 토지	시설명	대부목적	대부면적	비 고
1	서울 중구 ○○가	○○ 어린이집	대지	1㎡
2	서울 중구 ○○가	○○ 어린이집	학교용지	7.2㎡
3	서울 중구 ○○가		학교용지	6.6㎡
4	서울 중구 ○○가		대지	12.1㎡
5	서울 중구 ○○가	○○동 어린이집 (별관)	어린이집	87.0㎡
6	서울 중구 ○○가		학교용지	17.0㎡
7	서울 중구 ○○동		어린이집	30.0㎡
8	서울 중구 ○○동		어린이집	17.0㎡
9	서울 중구 ○○동	○○동 어린이집 (본관)	학교용지	167.0㎡
10	서울 중구 ○○동	○○동 어린이집	학교용지	3.25㎡

다. 피신청인은 1997. 8. 22. 「금융회사부실자산등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률」제6조에 따라 설립된 법인으로 국유재산법 제42조 제1항 및 같은 법 시행령 제38조 제3항에 따라 국유재산 총괄청(기획재정부)으로부터 국유 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 기관이다.

라. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 피신청인은 당초 신청인이 관리하던 대부 국유지를 2007. 4. 이관받은 후 신청인이 운영하는 4개 국공립어린이집이 대부 국유지 10개 필지를 무단점유하고 있는 사실을 인지하고 2002. 5. 10.부터 2007. 5. 9.까지 기간에 대한 변상금 사전통지를 하면서 대부료 요율 1천분의 50을 적용하여 사전통지하였으나 변상금을 확정부과하는 과정에서 알 수 없는 이유로 대부 요율 1천분의 25를 적용하였다고 기재되어 있다. 그 이후 2009. 1. 16. 신청인과 대부 국유지에 대해 2009. 1. 16.부터 2014. 1. 15.까지 대부계약을 체결하면서 대부 요율 1천분의 25를 적용하던 중 4차연도 대부계약 과정에서 대부요율 1천분의 50으로 변경하여 적용하였으나 「국유재산법 시행령」 제31조 제2호의 규정에 따라 대부료 조정을 적용하여 전년도 대부료에 비해 9% 이상 증가한 경우에 전년도 대부료보다 9% 증가된 금액을 적용하여 종전 대부계약 기간 만료시점까지 대부료를 부과한 것으로 기재되어 있다. 대부계약기간이 종료됨에 따라 신청인이 피신청인에게 다시 5년간 대부계약을 갱신해 줄 것을 요청하여, 2014. 1. 16.부터 2019. 1. 15까지 5년간 계약기간을 연장하여 대부계약을 갱신하여 체결하였으며 대부계약을 갱신하는 최초 연도에는 대부료 인상에 대한 조정률을 적용하지 않기 때문에 결과적으로 전년에 비해 대부료가 크게 증가되었다는 입장이다. 피신청인이 신청인과 대부계약을 체결하면서 신청인에게 부과한 2013년과 2014년 대부료는 아래와 같다.

<국공립어린이집이 대부계약 체결 중인 국유지의 대부료 현황>

(단위 : 원)

구분	대상 토지	시설명	2013년 대부료 (A)	2014년 대부료 (B)	비고 (B-A)
1	서울 중구 ○○동	○○ 어린이집	138,170	267,300	129,130
2	서울 중구 ○○동	○○ 어린이집	391,430	891,000	499,570
3	서울 중구 ○○동		383,580	816,750	433,170
4	서울 중구 ○○동		822,290	822,290	-
5	서울 중구 ○○동	○○동 어린이집 (별관)	9,579,300	17,800,200	8,220,900
6	서울 중구 ○○동		1,871,810	3,478,200	1,606,390
7	서울 중구 ○○동		3,303,200	6,138,000	2,834,800
8	서울 중구 ○○동		1,871,810	1,739,100	-132,710
9	서울 중구 ○○동	○○동 어린이집 (본관)	17,078,350	31,688,250	14,609,900
10	서울 중구 ○○동	○○동 어린이집	251,060	256,750	5,690
합 계			35,691,000	63,897,840	28,206,840

마. 신청인이 제출한 자료에 따르면 피신청인이 쟁점 국유지에 대한 2014년 대부료를 부과하면서 1천분의 50을 적용하여 대부료 부담이 크게 증가하자 신청인은 2014. 3. 10. ‘국유재산 대부료 재산정 부과 요청’ 공문(중구청 여성가족과-XXXX)을 통보하여 “국유재산을 어린이집 운영용도로 사용하는 것은 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제3의2호 및 제5호에 해당하여 대부료 산정 시 재산가액의 1천분의 50이 아닌 1천분의 25의 기준을 적용함이 타당”하다는 의견을 제시하여 대부 요율을 변경해 줄 것을 요청하였으나 피신청인은 이를 수용할 수 없음을 신청인에게 구두로 통보하였다.

바. 신청인은 2014. 3. 27. 국유재산 관리업무의 주무부처인 기획재정부에 ‘국유지 사용에 대한 대부료율 기준 유권해석 요청’ 공문을 시행하여 “1) 국유재산을 국공립어린이집 운영용도로 사용하는 것이 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제3의2호의 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’에 해당하여 대부요율 1천분의 25 적용 가능여부 2) 국유재산을 국공립어린이집 운영용도로 사용하는 것이 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제5호의 ‘「사회복지사업법」 제2조 제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우’에 해당하여 대부요율 1천분의 25 적용 가능여부”에 대해 질의하였다. 이에 대해 기획재정부는 2014. 4. 15. ‘국유재산 사용료율 산정에 관한 질의 회신(행정목적 및 국공립보육시설)“ 공문(기획재정부 국유재산정책과-XXX)을 통해 ”「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제3호의2에 따르면 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 25이상의 요율을 곱한 금액으로 할 수 있습니다. 이때 ’행정목적‘이라 함은 법률이나 정책의 집행을 통해 달성하고자 하는 목적을 의미합니다.“라고 회신한 것으로 기재되어 있다. 또한, 신청인은 2014. 5. 13. ’국공립어린이집의 국유지 사용에 대한 대부료율 기준 추가 질의‘ 공문(중구청 여성가족과-XXXXX)을 시행하여 국공립어린이집 운영용도로 사용하는 것이 「국유재산법 시행령」제29조 제1항 제5호의 ’「사회복지사업법」 제2조 제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우‘에 해당하여 대부요율 1천분의 25 적용이 가능한 지 여부에 대해 추가질의를 하였으며, 이에 대해 기획재정부는 2014. 5. 19. ’국유재산 사용료율 산정에 관한 질의 회신(국공립 보육시설)‘ 공문(기획재정부 국유재산정책과-XXX)을 통해 ”「사회복지사업법」 제2조 제1호는 사회복지사업의 관계 법률로 「영유아보육법」을 명문으로 나열하고 있으며, 「영유아보육법」제12조에 따르면 국가와 지방자치단체의 국공립 어린이집 설치ㆍ운영을 의무사항으로 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 지방자치단체에서 직접 공립어린이집을 운영하는 것이라면 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 25이상의 요율을 곱한 금액으로 할 수 있을 것으로 판단됩니다.“ 라고 회신하였다.

사. 신청인이 운영하는 국공립어린이집 중 쟁점 국유지에 대한 대부계약을 체결하여 사용하고 있는 3개 어린이집의 2014년 세입예산 현황은 아래와 같고 그 중 인건비, 기타지원금, 보육료는 국가 및 지방자치단체가 전액을 예산으로 지원하고 있다.

<대부계약 체결중인 국공립어린이집 2014년 세입예산 현황>

(단위 : 천원)

시설명	구분	세입 예산	필요 경비	보조금수입		보육료	법인 전입금	이월금
				인건비	기 타 지원금
○○ 어린이집	금액	553,085	53,200	200,893	29,760	250,032	6,000	9,000
	비율	100%	9.6%	36.3%	5.4%	45.2%	1.1%	1.7%
○○ 어린이집	금액	577,607	28,453	231,305	21,893	229,762	10,000	4,330
	비율	100%	4.9%	40.0%	3.8%	39.8%	1.73%	0.7%
○○동 어린이집	금액	1,459,328	58,516	350,147	49,857	987,947	6,250	2,586
	비율	100%	4.1%	24.0%	3.4%	67.7%	0.4%	0.2%

<국공립어린이집 보육료 지원기준>

보장구분	지원대상	지원비율	연령	지원단가(원)	비고
영아 만0~2세아	소득수준 무관	100%	만0세	394,000
			만1세	347,000
			만2세	286,000
누리 만3~5세아	소득수준 무관	100%	만3세	220,000
			만4세	220,000
			만5세	220,000

아. 한편, 대부요율 적용에 대한 우리 위원회의 의결례를 살펴보면 사립학교가 공유지를 대부하여 사용하는 경우의 대부 요율 적용 기준과 관련된 ‘공유지 대부료율 조정 및 대부료 반환(2BA-1303-121455)’에 대해 지방자치단체는 사립학교법인인 신청인이 대부받아 학교용지로 사용하고 있는 공유지에 대하여 대부요율 적용기준을 당초 1천분의 50에서 1천분의 25로 변경하여 적용하고 과다 납부한 급액을 신청인에게 환급할 것을 의견표명(2013. 7. 1.)한 바 있다.

4. 판단

가. 국유재산 대부요율 적용과 관련하여 「국유재산법」제32조 제1항은 “행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다.” 라고, 제47조 제1항은 “일반재산의 대부의 제한, 대부료, 대부료의 면제 및 대부계약의 해제나 해지 등에 관하여는 제30조제2항, 제31조제1항·제2항, 제32조, 제33조, 제34조제1항제2호·제3호, 같은 조 제2항, 제36조 및 제38조를 준용한다.”라고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제29조 제1항은 “법 제32조제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산의 가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다.  1. ~ 2. (생략) 3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 3의2. 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 4. (생략) 5. 「사회복지사업법」 제2조제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우 및 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령」 제5조제1항제1호·제2호에 따른 종교단체가 그 고유목적사업에 직접 사용하는 경우: 1천분의 25 이상 6. (생략)”이라고, 제2항은 “제1항에 따라 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 다음 각 호의 방법으로 산출한다. 이 경우 제1호, 제2호 및 제3호 본문에 따른 재산가액은 허가기간 동안 연도마다 결정하고, 제3호 단서에 따른 재산가액은 감정평가일부터 3년 이내에만 적용할 수 있다.  1. 토지: 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 해당 토지의 개별공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따른 공시지가를 기준으로 하여 산출한 금액을 말한다. 이하 같다)를 적용한다. 2. ~ 3. (생략)”이라고 규정하고 있다.

나. 한편, 국공립어린이집의 설치․운영과 관련하여 「사회복지사업법」제2조는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호·선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지, 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. 가. ~ 마.(생략) 바.「영유아보육법」”이라고 규정하고 있어 영유아보육이 사회복지사업의 일환임을 명시하고 있다. 또한「영유아보육법」제4조 제2항은 “국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에 필요한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다.”라고, 제3항은 “특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 영유아의 보육을 위한 적절한 어린이집을 확보하여야 한다.”라고, 제10조는 “어린이집의 종류는 다음 각 호와 같다.  1. 국공립어린이집 : 국가나 지방자치단체가 설치·운영하는 어린이집  2. 사회복지법인어린이집 : 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인(이하 "사회복지법인"이라 한다)이 설치·운영하는 어린이집 3. ~ 7. (생략)”라고, 제12조는 “국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치·운영하여야 한다. (하략)”라고, 제34조 제1항은 “국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다.”라고, 제34조의3 제1항은 “국가와 지방자치단체는 제34조 및 제34조의2에 따른 비용 지원을 위하여 보육서비스 이용권(이하 "이용권"이라 한다)을 영유아의 보호자에게 지급할 수 있다.”라고, 같은 법 시행규칙 제35조의3은 “국가와 지방자치단체는 영유아의 보호자가 제2항에 따라 보육서비스 이용권을 사용한 경우, 그 사용한 금액에 해당하는 비용을 해당 어린이집에 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있어 어린이집의 설치 및 운영전반에 소요되는 예산을 국가와 지방자치단체가 지원하는 등 보육의 공공성 강화에 따른 국가 및 지방자치단체의 역할과 책임이 강화되고 있다.

다. 살피건대, 국공립어린이집이 영유아 보육을 위해 필요한 교육시설부지 확보를 위해 국유지에 대한 대부계약을 체결하여 사용하는 경우 대부 요율 적용과 관련하여 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제3의2호는 ‘지방자치단체가 해당 지방자치단체의 행정목적 수행에 사용하는 경우’에 대해 1천분의 25를 적용할 수 있도록 규정하고 있고, 「국유재산법 시행령」 제29조 제1항 제5호는 “「사회복지사업법」 제2조 제1호에 따른 사회복지사업에 직접 사용하는 경우”에 대해 1천분의 25를 적용할 수 있도록 규정하고 있으며, 「사회복지사업법」 제2조 제1호는 사회복지사업의 관계 법률로 「영유아보육법」을 명문으로 나열하고 있으며, 국유재산을 국공립어린이집 운영용도로 사용할 경우 대부 요율 적용 기준에 대한 신청인의 유권해석 요청에 대하여 주무부처인 기획재정부가 1천분의 25를 적용할 수 있다고 회신한 점, 「영유아보육법」제12조는 “국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치·운영하여야 한다.”라고 명시하고 있는 바, 이는 국공립어린이집 설치ㆍ운영에 대한 국가와 지방자치단체의 역할과 책임이 강조되고 있어 지방자치단체가 국공립어린이집을 운영하는 것은 공공보육 정책과 관련하여 법률이나 정책의 집행을 통해 달성하고자 하는 행정목적에 해당하는 것으로 판단되는 점, 국공립어린이집 예산의 대부분을 국가와 지방자치단체에서 지원하고 있고, 학부모가 부담해야 하는 보육료를 정부예산에서 전액 지원하는 등 공공보육에 대한 국가와 지방자치단체의 역할과 책임이 강화되는 추세이고, 또한, 국공립어린이집은 정부지원보조금 및 보육료를 주된 수입으로 하고 있어 수익사업을 하지 않는 비영리법인에 해당하고 사업자등록증 대신 고유번호증을 발급받아 운영하고 있어 기관의 설치 목적이 수익을 추구하는 기관이 아닌 공적 기능을 수행하는 기관으로 판단되는 점, 국공립어린이집과 유사한 공적 기능을 수행하는 사립학교의 학교시설이 공유지를 대부하여 사용하는 경우에 대해 우리 위원회가 대부요율 1천분의 25를 적용하고 과다납부한 대부료를 반환하도록 의결한 사례가 있는 점 등을 종합해 볼 때 쟁점 국유지에 대하여 1천분의 50의 대부 요율을 적용한 피신청인의 행위는 부당하고, 지방자치단체가 국공립어린이집을 운영하기 위하여 국유지를 대부하여 사용하는 경우에는 1천분의 25의 대부 요율을 적용하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 쟁점 국유지의 대부 요율의 조정을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.