1. 계약당사자 지위확인 판결에 따른 이행요구

특전배낭 제조납품계약을 체결한 뒤 신청인은 피신청인으로부터 이 민원 품목의 견본품을 수령한 후 이 견본품을 기초로 이 민원 품목의 시제품을 제작하여 수차례의 자체 시험을 실시하였으나 피신청인이 제시한 형상과 규격(기존 배낭과 달리 지퍼에 의한 프레임 삽입방식 및 봉제에 의한 주배낭 부착 방식)으로는 완전방수성능을 충족할 수 없었다. 이에 신청인은 2011년 이 민원 품목의 수요부대인 XXX사령부에 이 민원 계약의 사양서에서 요구하는 완전방수 기준을 완화하거나 침수방지 방법을 별도로 강구해줄 것과 완화된 기준에 따라 제작된 이 민원 품목의 완제품 검사를 요청하였으나 00사는 2011년 신청인에게 신청인의 기술력 부족으로 완전방수기능을 충족하지 못하여 시제품 검사에 불합격 되었다는 이유로 완제품 검사의뢰 요청을 거부하였고, 이에 피신청인은 이 민원 계약을 해제하고 계약이행보증금 XX원을 국고로 귀속하는 한편 이 민원 계약 이행을 위해 지급된 선급금 XX원도 함께 회수하였다. 이에 신청인은 서울중앙지방법원에 계약당사자 지위확인 및 손해배상을 구하는 소를 제기하였고, 법원은 2013년 신청인의 계약상대자 지위를 확인하는 판결을 하였다(서울중앙지방법원 2013. 5. 2. 선고 2012가합XXXX 판결), 신청인은 이 민원 판결의 확정 이후 피신청인에게 이 민원 판결에 따라 계약이행보증금 및 선급금 반환은 물론 이 민원 계약 사양서 및 견본에 따라 제작된 이 민원 품목이 납품될 수 있도록 해 줄 것을 수차례 요청하였으나 피신청인은 지금까지 어떠한 조치도 하지 않았고, 따라서 피신청인에게 계약이행보증금과 선급금을 조기에 반환하고, 계약이 조속히 종료될 수 있도록 필요한 적절한 조치를 취할 것을 시정권고한 사례

결정개요

1. 민원번호 2CA-1405-068231 (의결일：2014. 7. 21.)

2. 피신청인 XXXX청장

3. 쟁점사항

신청인을 XX도청이전신도시 도시개발사업에 편입된 XX도 XX군 XX면 XX리 476 답 4,701㎡에 대한 영농손실보상금을 지급대상자로 볼 것인지의 여부

4. 주    문

피신청인에게 신청인에 대하여 2011. 5. 30. 체결한 ‘2011년형 특전배낭 제조․납품 계약’ 관련 계약이행보증금과 선급금을 조기에 반환하고, 계약이 조속히 종료될 수 있도록 필요한 적절한 조치를 취할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제5조(계약의 원칙) 및 같은법 시행령 제4조(계약의 원칙)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 ‘주식회사 XXX’라는 상호로 주로 전투핼멧, 특전배낭, 방탄복, 소방복, 방열복 등 특수피복을 생산하여 정부기관 및 군에 납품하는 법인으로서, 신청인과 피신청인은 2010. 12. 28. 2011년형 특전배낭(이하 ‘이 민원 품목’이라 한다) 2,120개의 제조납품계약(계약금액 : XX원, 납품기한 : 2011. 5. 30., 이하 ‘이 민원 계약’이라 한다)을 체결하였고, 신청인은 2011. 1. 14. 피신청인으로부터 이 민원 품목의 견본품(2010년형)을 수령한 후 이 견본품을 기초로 이 민원 품목의 시제품을 제작하여 수차례의 자체 시험을 실시하였으나 피신청인이 제시한 형상과 규격(기존 배낭과 달리 지퍼에 의한 프레임 삽입방식 및 봉제에 의한 주배낭 부착 방식)으로는 완전방수성능을 충족할 수 없었다. 이에 신청인은 2011. 5. 27. 이 민원 품목의 수요부대인 XXX사령부(이하 ‘XX사 ’라 한다)에 이 민원 계약의 사양서에서 요구하는 완전방수 기준을 완화하거나 침수방지 방법을 별도로 강구해줄 것과 완화된 기준에 따라 제작된 이 민원 품목의 완제품 검사를 요청하였으나 특전사는 2011. 5. 30. 신청인에게 신청인의 기술력 부족으로 완전방수기능을 충족하지 못하여 시제품 검사에 불합격 되었다는 이유로 완제품 검사의뢰 요청을 거부하였고, 이에 피신청인은 2011. 8. 9. 이 민원 계약을 해제하고 계약이행보증금 45,855,000원을 국고로 귀속하는 한편 이 민원 계약이행을 위해 지급된 선급금 00원도 함께 회수하였다. 이에 신청인은 서울중앙지방법원에 계약당사자 지위확인 및 손해배상을 구하는 소를 제기하였고, 법원은 2013. 5. 2. 신청인의 계약상대자 지위를 확인하는 판결을 하였으며(서울중앙지방법원 2013. 5. 2. 선고 2012가합XXX 판결, 이하 ‘이 민원 판결’이라 한다), 이 민원 판결은 2013. 5. 23. 확정되었다. 신청인은 이 민원 판결의 확정 이후 피신청인에게 이 민원 판결에 따라 계약이행보증금 및 선급금 반환은 물론 이 민원 계약 사양서 및 견본에 따라 제작된 이 민원 품목이 납품될 수 있도록 해 줄 것을 수차례 요청하였으나 피신청인은 지금까지 어떠한 조치도 하지 않고 있어 신청인은 막대한 경제적 피해를 입고 있으니, 이를 해결하여 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 판결 이후 약 1년간 아무런 이행을 하지 않은 이유는 신청인이 피신청인을 상대로 제기한 ‘입찰참가자격제한처분취소 소송(서울행정법원 2012. 12. 21. 선고 2011구합XXX 판결, 서울고등법원 2014. 4. 17. 선고 2013누XXX 판결)’이 진행 중에 있었고, 위 소송이 최근 피신청인 패소로 확정되어 현재 수요군과 해당 계약이행보증금과 선급금 반환 및 재생산 등의 조치가 필요한지를 협의 중에 있다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 2010. 12. 13. 전자입찰 방식을 통하여 이 민원 품목의 제조․납품 입찰에 낙찰자로 결정되어, 같은 해 12. 28. 피신청인과 이 민원 계약을 체결하였고, 이 민원 계약의 주요 내용은 아래 기재와 같다.

1) 이 민원 계약 일반조건 제13조 제1항은 “모든 물품의 규격은 계약상 명시된 규격명세, 규격번호 및 발주기관이 제시한 견품의 규격에 맞아야 하고, 구매목적에 맞는 신품이어야 한다.”라고, 제2항은 “계약상 규격에 명시되어 있지 아니한 경우에는 상관습과 기술적 타당성 및 구매규격 등에 부합되는 견고하고 손색없는 물품이어야 한다.”라고, 제19조 제1항은 “계약상대자는 계약이행을 완료한 때에는 그 사실을 서면으로 계약담당공무원에게 통지하고 필요한 검사를 받아야 한다.”라고, 제26조 제1항은 “계약담당공무원은 계약상대자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 당해 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있다. 1) 계약서상의 납품기한(또는 연장된 납품기한) 내에 계약상대자가 계약된 규격 등과 같은 물품을 거부하거나 완료하지 못한 때 3) 제24조 제1항에 의한 지체상금이 국가계약법 시행령 제50조 제1항의 규정에 의한 당해계약의 계약이행보증금 상당액에 달한 경우”라고, 제28조 제1항은 “계약상대자가 국가계약법 시행령 제76조의 규정에 해당하는 경우에는 정부로부터 일정기간 동안의 입찰참가자격 제한조치를 받게 된다.”라고 규정하고 있다.

2) 이 민원 계약 특수조건 제7조 제4항은 “을은 적용규격(또는 물품구매조건, 사양서)에 규정된 의무를 수행할 책임이 있으며, 갑의 감독 및 품질보증기관의 확인할 권리가 있다.”라고, 제48조 제1항은 “을은 계약서에 명시된 국방규격 적용을 원칙으로 하되, 생산착수 전에 수요군에서 운용중인 현품과 도면 등 규격의 일치 여부를 확인하여야 하며, 규격과 현품이 상이할 경우에는 현품을 우선 적용하여야 한다.”라고, 제51조 제3항은 “품질보증활동(특전사 군수처) - 계약업체의 생산계획 및 품질보증 준비현황이 포함된 품질계획 접수 후 생산 전, 생산 중 품질보증활동 실시, ＊완제품 검사방법은 소요군에서 채택(제조업체 출장검사 또는 납품검사)”이라고, 제4항은 “계약업체는 완제품 생산 이전에 시제품을 소요군에 제시하여 규격 및 군사요구도에 이상이 없으면 확인을 득하여 검사관에 제시 후 표준제품으로 선정하여 양산토록 한다.“라고 하고 있다.

나. 피신청인은 2011. 8. 9. 신청인에게 이 민원 품목을 납품기한 내에 납품하지 아니하였다는 이유로 이 민원 계약을 해제하였고, 이를 이유로 신청인에게 입찰참가자격제한처분을 하자, 신청인은 서울중앙지방법원에 ‘계약상대자지위확인의 소 등’을 제기하였고, 법원은 2013. 5. 2. 신청인이 이 민원 계약에 있어서 계약상대자의 지위에 있음을 확인하는 판결을 하여 2013. 5. 23. 확정되었으며, 그 주용 내용은 아래 기재와 같다.

1) 이 민원 계약상 이 민원 품목이 갖추어야 할 규격에 관하여는 1차적으로 사양서가 적용되어야 하나, 사양서에 기재되지 아니한 부분에 대하여는 피고(대한민국)가 원고(신청인)에게 제공한 이 사건 견본품이 보충적으로 적용되어야 한다고 봄이 상당하다. 따라서 원고는 사양서 및 견본품의 규격과 일치하는 이 민원 품목을 납품해야 할 의무가 있고, 이 의무 이행의 전제로 피고는 사양서가 요구하는 기능 및 구조․형상을 구현할 수 있는 견본품을 원고에게 제공해야 하는 부수적 주의의무가 있다고 봄이 상당하다(이 민원 판결문 20 ~ 21쪽 참조).

2) 신청인이 완전방수기능을 충족시키는 상태로 이 민원 품목을 제작하여 납품기한인 2011. 5. 30.까지 납품하지 못한 것이 기술력 부족 등 원고의 귀책사유로 인한 것이라 보기 어렵고, 오히려 대한민국이 제공한 사양서와 견본품의 흠결에 따른 불가피한 결과라고 봄이 상당하다. 따라서 신청인의 귀책사유로 이 민원 품목의 납품이 지체되었음을 전제로 한 2011. 8. 9.자 계약해제는 부적법하다(이 민원 판결문 22 ~ 23쪽 참조).

3) 2011. 8. 9.자 계약해제가 부적법한 이상 이 민원 계약은 해제되지 아니한 채 유효하게 존속하고 있으므로, 원고는 이 민원 계약상 당사자의 지위에 있다고 할 것이다(이 민원 판결문 25 ~ 26쪽 참조).

4) 피고의 부수적 주의의무 불이행으로 인하여 원고에게 총 00원의 손해가 발생하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거거 없으므로, 신청인의 주장은 이유 없다(이 민원 판결문 27쪽 참조).

다. 피신청인은 2011. 10. 19. 신청인에게 이 민원 계약의 해제를 원인으로 6개월의 입찰참가자격제한 처분을 하였고, 신청인은 이에 대하여 서울행정법원에 ‘입찰참가자격제한처분취소의 소를 제기하자 법원은 2012. 12. 21. 입찰참가자격제한처분취소 판결을 하였고(서울행정법원 2012. 12. 21. 선고 2011구합XXX판결), 이에 피신청인이 항소하였으나 서울고등법원은 2014. 4. 17. 피신청인의 항소를 기각하였다(서울고등법원 2014. 4. 17. 선고 2013누XXX판결).

라. 신청인은 2013. 5. 10., 같은 해 5. 29. 및 같은 해 6. 18. 피신청인에게 ‘특전배낭 계약이행보증금 반환 및 납품조치 요청’ 문서를 발송하였고, 이에 피신청인은 2013. 6. 17. 신청인에게 ‘특전배낭 계약이행보증금 반환 및 납품조치 요청건 관련 회신’에서 “귀 사가 요청한 내용은 항소심(사건 2013누XXX)이 현재 서울고등법원에 진행 중이므로 항소심의 판결이 선고되고 확정된 이후에 재요청 여부를 판단하시기 바랍니다.”라고 답변하였고, 2013. 6. 20. ‘특전배낭 계약이행보증금 반환 및 납품조치 요청건 관련 회신’에서 “위 관련근거 ‘아’(신청인이 2013. 6. 18. 피신청인에게 ‘특전배낭 계약이행보증금 반환 및 납품조치 3차 요청)로 귀 사가 요청한 내용은 관련근거 ’사‘(피신청인인 2013. 6. 17. 신청인에게 통보한 회신서)로 통보한 내용과 다름없습니다.”라고 하였다.

마. 신청인이 2014. 4. 17. 피신청인에게 ‘특전배낭 서울고등법원 소송 판결에 따른 계약이행보증금 및 선급금 반환 및 납품진행을 위한 조치사항 요청 건’이라는 문서를 발송하면서 “귀 청의 특전배낭 서울고등법원 항소심이 기각되었으므로 2013. 6. 17. 및 2013. 6. 20. 귀 청이 회신한 대로 아래와 같이 당사가 기 반납한 계약이행보증금 및 선급금은 선 반환조치하여 주시고, 납품진행을 위해서는 관련 수요기관에 사전 통보하여 원활한 업무가 진행될 수 있도록 업무조처 바랍니다.”라고 하였다.

바. 우리 위원회는 이 민원과 관련하여 2014. 5. 15. 피신청인을 방문하여 업무담당자와 사전협의 실무회의를 실시하였는바, 피신청인은 우리 위원회에 “이 민원 계약업무를 담당했던 XXX은 이 민원 판결 후 신청인의 계약이행보증금 및 선급금 반환요구에 대해 적절한 보고와 절차를 진행하지 않은 것 같고, 이 업무를 인계받은 담당자와 팀장은 이러한 과정과 내용을 충분하게 숙지하지 못하고 있었다.”라고 하였고, 피신청인의 규제개혁법무담당관실의 XXX은 우리 위원회에 “이 민원 판결 후 신청인의 계약이행보증금 및 선급금 반환요구에 대해 이 민원 계약 관련 입찰참가자격제한처분의 행정소송의 진행을 이유로 관련 조치를 거부한 것은 법적근거가 빈약하다.”라고 하였으며, 피신청인은 “이 민원 판결이 확정되었기 때문에 입찰참가자격제한처분에 대한 행정소송의 진행과 무관하게 계약이행보증금과 선급금을 반환하는 것이 정당하지 않느냐”는 우리 위원회의 의견에 “동의”한다고 하면서도 “이 민원 판결 후 약 1년의 기간이 경과된 시점에서 이를 해결하는데 있어 관련 예산확보 등의 상당한 어려움이 있다.”라고 하였다.

사. 이 민원 품목의 수요부대인 XXX사는 2014. 5. 26. 우리 위원회에 “XXX사는 피신청인으로부터 이 민원 판결 내용을 통보받은 사실이 없고(2014. 5.에 통보받음), 완전방수 충족제품을 생산하지 못한 것은 업체 책임(기술부족)이고, 완전방수제품은 원칙적으로 생산이 불가하다는 것과 시제품검사 합격 전 제품생산 완료는 인정할 없으며, 이 민원 판결은 계약이 유효하다는 판결이지 2011년 생산제품을 인수하라는 판결이 아니므로 해당 제품을 인수할 의무는 없고(이 민원 판결문 9쪽 : 이 사건 계약에 위배되어 생산된 배낭들의 납품을 수용할 것을 강요하는 효력이 있는 것은 아니다), 계약이행을 해야 한다면 현 규격으로 재생산하여 납품토록 하는 것이 가장 바람직함(공격배낭 어깨끈 부착, 주배낭 허리 받침대 및 프레임 보완 등)”이라고 회신하였다(육군 XXX-XXX, 2014. 5. 26.).

4. 판단

가. 관계 법령

「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제5조 제1항은 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

1) 살피건대, 이 민원 판결에서 법원은 신청인의 기술력 부족을 전제로 한 피신청인의 이 민원 계약 해제는 부적법하고, 이 민원 계약은 여전히 유효한 상태에 있으므로 신청인은 이 민원 계약 당사자로서의 지위가 있다고 확인한 점, 신청인이 피신청인을 상대로 입찰참가자격제한처분취소 소송을 제기하여 진행 중에 있기는 하였지만 해당 소송의 결과에 따라 이 민원 판결의 효력이 달라지는 것은 아닌 점, 위 소송에 대하여 서울고등법원은 2014. 4. 17. 피신청인의 항소를 기각한 점, 신청인은 피신청인에게 국계약이행보증금 및 선급금의 반환 및 이 민원 계약에 따른 의무이행을 수차례 요청한 사실이 있으나 피신청인은 이를 거부하거나 차일피일 미루어 온 점, 피신청인의 법무 및 감사 담당부서도 이 민원 판결에 따라 신청인에게 어떠한 적절한 조치도 취하지 아니한 것은 업무 부작위에 해당될 수 있다고 인정한 점 등을 종합하여 고려해 볼 때, 피신청인이 이 민원 계약이 해제되었음을 전제로 한 계약이행보증금 국고귀속 조치 및 신청인에 대한 선급금 회수 조치는 위법하다 할 것이므로 피신청인은 신청인에게 계약이행보증금 및 선급금을 조기에 반환하는 것이 타당하다고 판단된다.

2) 반면 이 민원 계약이 아직 종료되지 아니한 채 유효한 상태에 있는 이상 신청인은 물론 피신청인은 여전히 이 민원 계약에 따라 성실히 그 의무를 이행해야 할 책임이 있다고 보이는 점, 이 민원 판결에서 법원도 이 민원 계약이 유지되는 상태에서 사양서가 요구하는 완전방수기능을 구현하기 위하여는 원․피고가 시제품 방수시험결과를 통하여 드러난 문제점을 상호 보완해가면서 계약의 목적달성을 위하여 협조하여야 할 의무가 있다고는 할 것이고, 위와 같은 협조 과정에서 원고가 합리적인 범위를 초과하는 계약이행비용을 지출하였다면 이 민원 계약 및 관련 법령에 따라 계약금액을 조정하는 방법으로 그 비용에 관한 이해관계를 해결하는 것이 타당하다고 판시한 점, 피신청인은 2012년 연구개발을 통하여 다른 업체와 계약을 체결하여 이미 특전배낭을 납품받아 이미 이 민원 계약의 목적을 달성한 사실이 있는 점 등을 종합적으로 고려 해 볼 때 피신청인은 신청인과 2011. 5. 30. 체결한 이 민원 계약을 조속히 종료시킬 수 있도록 신청인과 협조하여 적절한 조치를 취하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 계약이행보증금과 선급금의 반환 및 이 민원 계약의 이행 등을 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.