1. 개발제한구역 지정 당시 거주자 인정

신청인 거주지가 공익사업으로 개발제한구역에서 해제되었다는 사실만으로 피신청인이 개발제한구역 지정 당시 거주자에게 적용하는 건축 가능 연면적 300㎡가 아닌 200㎡로 건축 규모를 제한하고 있는 것에 대하여, 신청인이 개발제한구역 지정 당시부터 계속 개발제한구역 내 주택에 거주하면서 생활의 불편을 받아왔고, 그 거주지가 개발제한구역에서 해제되었더라도 도시개발구역으로 지정되어 여전히 개발행위에 제한을 받고 있는 점을 감안하면 신청인을 개발제한구역 지정 당시 거주자에 준하여 건축 가능 연면적을 검토하는 것이 바람직하다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1311-159952 (의결일：2014. 3. 24.)

2. 피신청인 ○○시장

3. 쟁점사항

신청인이「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에서 정한 개발제한구역 지정 당시 당해 개발제한구역 안에 계속 거주한 자로 볼 수 있는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 신청인을 개발제한구역 지정 당시부터 거주한 자로 볼 수 없다는 사유로 2013. 11. 1. 신청인에게 민원 서류를 보완하도록 요구한 것을 철회할 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제12조(개발제한구역에서의 행위제한), 같은 법 시행령 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 개발제한구역인 경기 〇〇시 〇〇〇 350(〇〇동 672, 이하 '이 민원 대지 1‘ 이라 한다) 주택에 수십 년간 거주하던 중 신청인 소유의 같은 개발제한구역내 토지인 경기 〇〇시 〇〇〇 404 대 330㎡(〇〇동 604-2, 이하 ’이 민원 대지 2‘라 한다) 지상 근린생활시설 신축을 위해 2013. 10. 25. 건축허가를 신청하였는데 이 민원 대지 1이 피신청인이 시행하는 〇〇〇〇〇〇〇〇 조성사업(이하 ’이 민원 사업‘이라 한다) 지역에 포함되어 2012. 1. 18. 개발제한구역에서 해제됨에 따라 개발제한구역 지정 당시 거주자가 아니라는 사유로 건축 가능 연면적을 300㎡까지 인정하지 않고 피신청인이 보완을 요청한 것이 부당하니 도와 달라.

2. 피신청인의 주장

신청인의 경우 현재 거주지가 개발제한구역에서 해제되어「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 시행령상 개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자에 해당하지 않아 건축계획 규모를 연면적 200㎡ 이하로 보완하여 제출하는 경우 건축허가가 가능하다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 대지 1, 2 일대는 1971. 12. 29. 개발제한구역으로 지정 고시되었고, 이 민원 대지 1 일대 954,979㎡는 2012. 1. 18. 〇〇〇〇〇〇〇〇 조성사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 사유로 개발제한구역에서 해제되었다.

나. 이 민원 사업은 〇〇호수 주변의 전략적 개발을 통해 〇〇시의 차세대 성장을 선도하는 경쟁력있는 친환경적 단지를 개발하고자 추진되는 도시개발사업으로  경기 〇〇시 〇〇동 560 일대 954,979㎡가 2010. 4. 2. 도시개발구역으로 지정 고시되어 2014. 2. 28. 이 민원 우선협상대상자인 ‘〇〇〇 〇〇’ 컨소시엄과 사업협약이 체결되었으며, 2014. 3월 중 토지보상계획을 공고하고 같은 해 7월 부지조성공사를 착공해 2016. 12월 준공할 계획으로 있다.

다. 신청인은 주민등록표상 1957년 출생으로 1968년 주민등록표 최초 작성시부터 2013. 11. 현재까지 이 민원 대지 1이 주소지로 등록되어 있다.

라. 토지대장상 이 민원 대지 2는 당초 1957. 8. 12. 경기도 〇〇시 〇〇동 604에서 분할된 답 5,544㎡의 일부였고, 신청인이 1994. 2. 26. 소유권을 취득하였으며, 1994. 9. 22. 전으로 변경되었고, 현재의 이 민원 대지 2로 1999. 12. 27. 분할되어 지목이 대로 바뀌었다.

마. 이 민원 대지 2와 관련한 개발제한구역 건축물관리대장에는 신청 외 김〇〇이 이 민원 대지 2에 주택을 이축하여 1997. 6. 3. 위 대장상 건축물의 소유자가 신청인으로 변경되었다.

바. 현재의 이 민원 대지 2 지상 건축물은 건축면적 180.71㎡, 연면적 262.83㎡, 지상 2층 규모로 1999. 12. 22. 사용승인이 이루어졌으며, 2000. 1. 5. 1~2층 주택 197.75㎡가 근린생활시설(일반음식점)로 용도가 변경되었고, 2012. 10. 30. 1층 부속사 65.08㎡는 단독주택으로 용도가 변경되어 현재에 이르고 있다.

당시「도시계획법 시행규칙」(2000. 6. 28. 건설교통부령 제244호로 일부개정되기 전의 것)상 5년 이상 거주자에 한하여 200㎡까지 가능

사. 신청인은 이 민원 대지 2 지상에 건축면적 195.9㎡, 연면적 292.5㎡, 제2종근린생활시설(일반음식점) 용도의 건축물 신축을 목적으로 하는 건축허가 신청서를 2013. 10. 25. 신청인에게 제출하였다.

아. 피신청인은 위 건축허가 신청에 대하여 개발제한구역법령에 따라 건축규모를 계획하라고 하면서 거주기간을 확인할 수 있는 증빙자료를 제출토록 민원 서류 보완을 2013. 11. 1. 요구하였다.

자. 한편 피신청인에 따르면, 이 민원 사업 지역은 도시개발구역으로 지정된 2010. 4. 2.부터 도시개발법령에 따라 건축물의 건축시 허가를 받아야하는 지역으로 사업 시행에 지장을 초래하여 2014. 1. 현재까지 건축허가 사항은 없다고 회신하였다.

4. 판단

가. 개발제한구역법 제12조 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 ‘도시·군계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 ‘시장·군수·구청장’이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경(중간 생략) 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설”이라고, 같은 법 시행령 제18조 제2항 제3호는 “개발제한구역 지정 당시부터 해당 개발제한구역에 거주하고 있는 자(개발제한구역 지정 당시 해당 개발제한구역에 거주하고 있던 자로서 개발제한구역에 주택이나 토지를 소유하고, 생업을 위하여 3년 이하의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자를 포함하되, 세대주 또는 직계비속 등의 취학을 위하여 개발제한구역 밖에 거주한 기간은 개발제한구역에 거주한 기간으로 본다. 이하 ‘지정당시거주자’라 한다)”라고, 제13조 제1항에 따른 [별표 1] 제5호 라목 2)는 “휴게음식점·제과점 또는 일반음식점을 건축할 수 있는 자는 5년 이상 거주자 또는 지정 당시 거주자이어야 한다. 이 경우 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하이어야 하며(이하 생략)”라고, [별표 2] 제2호 나목 1)은 “가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다. 1) 건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 200제곱미터(5년 이상 거주자는 232제곱미터, 지정 당시 거주자는 300제곱미터) 이하.(이하 생략)”라고 하고 있다.

「도시개발법」제9조 제5항은 “제7조제1항에 따라 도시개발구역지정에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 도시개발구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질 변경, 토석의 채취, 토지 분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목의 벌채 및 식재 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.”라고,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제67조 제2항은 “보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다.”라고 하고 있다.

나. 판례에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 등의 행위를 허용하지 않으면서도 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 등의 경우 지정당시거주자 등에 한하여 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지는, 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 있다고 할 것이며, 한편 같은 법 시행령 제18조 제2항 제3호는 ‘지정당시거주자’의 개념을 ‘개발제한구역 지정 당시부터 당해 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자’라고 규정하면서, 다만 괄호 안에서 위 지정당시거주자의 요건을 완화하여 개발제한구역 지정 당시에는 개발제한구역 내에서 거주하고 있었으나 이후에 ‘생업 기타의 사유로 3년 이내의 기간 동안 개발제한구역 밖에 거주하였던 자’를 포함하고 있는바, 위와 같은 제도의 취지나 조항의 문언 내용에 비추어 볼 때 ‘지정당시거주자’는 개발제한구역 지정 당시뿐만 아니라, 허가 신청일 당시까지도 개발제한구역 안에 계속하여 거주하고 있을 것을 요건으로 하고 있다고 해석된다(대법원 2005. 7. 8. 선고 2005두3165판결 참조)고 보고 있다.

다. 신청인을 개발제한구역 지정당시거주자로 인정하지 않고 건축 가능 연면적을 200㎡로 제한하는 것이 부당하다는 신청과 관련하여, 피신청인은 관련 법령에 따라 처리할 수 밖에 없어 거주기간 확인을 위하여 건축허가 신청서 보완이 필요하다고 회신하였는바, 이에 대하여 살펴보면 신청인이 이 민원 대지 1이 개발제한구역으로 지정된 1971년 이전인 1968년부터 2013. 11월 현재까지 계속 위 대지 상 주택에 거주하고 있는 것으로 주민등록표상 확인되는 점, 개발제한구역법에서 지정당시거주자 등에 한하여 시장․군수 또는 구청장의 허가를 받아 주민이 공동으로 이용하는 시설 등을 설치할 수 있도록 규정한 제도적 취지가 개발제한구역 내의 개발행위가 제한되는 결과 그 곳의 주민들이 생활편의시설이 부족함으로 인하여 겪는 불편을 해소하고, 지나치게 많은 허가신청자가 난립함으로 인한 행정상의 비능률을 방지함과 동시에 개발제한구역 내에 장기간 거주하여 온 자들의 불편을 어느 정도 보상하고자 함에 비추어 보면, 비록 이 민원 대지 1이 2012. 1. 18. 개발제한구역에서 해제되었다고 하더라도 개발제한구역에서 해제되기 전인 2010. 4. 2. 도시개발구역으로 지정되어 사실상 신청인이 계속하여 개발행위에 제한을 받고 있다고 볼 수 있는 점, 이 민원 사업으로 인한 보상평가시 토지보상법령에 따라 개발이익이 배제될 것으로 보이는 점,  신청인이 이 민원 대지 2 지상에 주택을 건축하고 용도변경했던 2000년 당시에 비하여 현재는 규정이 완화되어 연면적 300㎡까지 일반음식점 건축이 가능해진 점, 이 민원 사업구역 일대를 개발제한구역으로 지정된 시기가 1971년으로 이 민원의 경우와 유사하게 지정당시 거주자로서 건축허가를 신청하려는 자가 많지는 않을 것으로 예상되어 이 민원 처리가 향후에 행정상 비능률을 초래하지는 않을 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 대지 2 지상에 근린생활시설 신축이 가능한 지에 대해서는 별론으로 하고 피신청인이 신청인을 개발제한구역법상 지정당시거주자에 준하여 건축 가능한 연면적을 검토하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 신청인을 개발제한구역 지정당시거주자로 인정하지 않고 건축허가 신청서류를 보완하도록 요구하는 것이 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.