3. 불법 용도 변경에 따른 시정명령

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1901-174276

2. 피신청인 1. A시 B동장

2. C장관

3. D장관

3. 결론 시정권고, 의견표명

가. 피신청인1에게 ○○ ○○○시 ○○○로 **, *층 ◎◎독서실에 대한 2018. 12. 19.자 처분에 대하여 신청인이 용도변경 신청을 할 경우 이행강제금 부과 없이 건축법령 등 관계법령에 따라 처리할 것을 시정권고한다.

나. 피신청인2에게 피신청인3과 협의하여 일선 기관에서 이 민원과 같은 혼란이 재발하지 않도록 구 건축법 시행령 개정(2006. 5. 9.) 이후 ‘교육연구시설’ 용도의 건축물에 독서실로 등록·수리된 건에 대하여 피해가 없도록 대책을 마련할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2019. 4. 8.

이  유

1. 신청취지

신청인은 ○○도 ○○시 ○○○로 **, *층 ◎◎독서실(이하 '이 민원 독서실'이라 한다)을 운영하고 있다. 이 민원 독서실은 교육연구시설 용도의 건축물 내에 설치돼 있고, 2017. 2. 28. ⊙⊙⊙⊙⊙교육지원청(이하 ‘관할 교육지원청’이라 한다)으로부터 등록·수리되어 정상 운영하던 중, 2018. 11. ○○○시 ◐◐동사무소 담당자(이하 ‘관할 동사무소’라 한다)로부터 제2종근린생활시설이 아니라는 이유로 원상복구 시정명령(이하 ‘이 민원처분’이라 한다) 통보 및 추인허가 받고자 하는 경우 1회 이행강제금(32,000,000원) 납부 후 용도변경 신청하라고 한다. 관할 교육지원청의 안내에 따라 정당하게 허가받았음에도 교육청과 지자체의 엇박자 행정으로 인해 신청인이 피해를 보게 되어 억울하니 도와 달라.

2. 피신청인 등의 의견

가. 관할 동사무소는 이 민원 독서실에 대해 교육연구 및 복지시설인 건축물을 용도변경 신고 없이 제2종근린생활시설(독서실)로 사용해「건축법」제19조(용도변경) 위반사항이 되어 건축법령에 적법하도록 원상복구를 통해 본래의 용도대로 사용할 것을 건축법 제79조 규정에 따라 시정명령 한 것으로 이행강제금 부과 없이 처리하기는 불가하다. 위반건축물의 합법화 방안으로 이행강제금 1회를 납부 후 허가(신고) 절차를 거쳐 추인 가능하다.

나. 피신청인2는「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 ‘학원법’이라 한다) 시행령 제2조제1항제4호에 따라 ‘독서실’에 대해 학습장소로 제공되는 학원인 시설로 해석하고 있고, 「건축법」시행령 제3조의5에 따라 ‘학원’도 ‘교육연구시설’에 설립 가능한 용도로 명시되어 있어 그간 ‘교육연구시설’ 용도의 건축물에 독서실을 등록·수리 해왔다.

3. 사실관계

가. 이 민원 독서실은 2017. 2. 28. 관할 교육지원청으로부터 학원설립·운영 등록(수리)되어 현재까지 운영 중에 있다. 등록사항은 다음과 같다.

나. 이 민원 독서실이 입점해 있는 건축물은 ○○도 ○○○시 ○○○로 **번지에 위치하고 있으며, 2017. 2. 15. 준공된 지하1층 지상4층으로 주용도는 제1종근린생활시설이고, 층별 용도 등의 현황은 다음과 같다.

다. 관할 교육지원청은 2017. 2. 17. 신청인의 독서실 등록·수리를 요청하는 민원을 접수하고, 독서실 등록·수리가 가능한지 여부를 확인하기 위하여 2017. 2. 21. 담당공무원으로 하여 현장을 확인케 하였다. 관련 출장복명서 내용은 다음과 같다.

< 출장복명서 – ◎◎독서실>

출장복명서(학원설립) – ◎◎독서실

1. 출장목적 : 학원 설립·운영 등록신청에 따른 현지조사

2. 출장일자 : 2017. 2. 21.

3. 점검사항

가. 동일 건물에 유해업소 존재 유무 : 없음

나. 시설·설비현황 : 이상없음

4. 출장자 의견 : 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률 제6조, 제8조, 동법 시행령 제5조 및 경기도 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례 제2조의 규정에 의거 학원시설·설비기준에 적합하므로 소방결과회신서 받은 후 수리하고자 함

2017. 2. 21.

출장자 *급 ♧00, *급 ♣00

라. 한편, 피신청인2는 건축법상 ‘교육연구시설’ 용도인 건축물에 ‘독서실’의 등록수리가 가능한지 여부와 관련하여, 2018. 8. 13.자 전국 시·도교육청에 보낸 회신에서는 학원법령상 독서실은 건축물 용도가 ‘제2종근린생활시설’ 또는 ‘교육연구시설’인 경우 그 등록·수리가 가능하다고 하였고, 2018. 10. 17.자 회신에서는 학원법령상 독서실은 현행 건축법령상 제2종근린생활시설‘에서만 등록수리가 가능하다며 기존 견해를 변경한 사실이 있다.

마. 건축법령상 건축허가권자인 관할 동사무소는 2018. 11. 9. 감사원과의 교육연구시설 합동점검 시 이 민원 독서실이 건축물대장상 용도가 ‘교육연구시설’인 건축물에서 운영되고 있는 것을 발견하고, 불법 용도변경에 따른 위반 건축물로「건축법」제19조를 위반했다는 이유를 들어 동법 제79조에 따라 2018. 12. 19. 원상복구 시정명령을 하였다.

바. 피신청인3의 유권해석에 따르면, 교육연구시설 용도의 건축물에서 학원법령상 독서실의 등록이 가능한지 여부에 대하여, 학원법령에서 독서실을 학원으로 규정하고 있는 것과는 별개로 건축법 시행령 [별표1]에서는 독서실과 학원을 서로 다른 시설군 용도*에 속하는 것으로 분류하고 있는바, 교육연구시설 용도의 건축물을 독서실로 사용하기 위해서는 제2종근린생활시설로 용도변경 하여야 된다는 입장이다.(건축정책과-1755, 2019. 3. 20.)

* 건축물의 용도는 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말하는 것으로서 시대적·사회적인 변화에 유동적으로 대응이 가능하도록 대표적이고 공통적인 용어 중심으로 명시하는 것이며, 타 법령에서 정하는 영업이나 시설의 종류를 열거 방식으로 표기하지는 않음.

사. 우리 위원회 실지방문조사(2019. 2. 27.) 시, 신청인은 사전에 관할 교육지원청으로부터 독서실의 경우 ‘제2종근린생활시설’ 또는 ‘교육연구시설’에만 설립이 가능하다는 안내를 받았고, 건축물대장상 용도가 ‘교육연구시설’로 되어 있는 건축물을 임차하여 독서실 시설공사를 완료한 후 관할 교육지원청의 현장실사를 거쳐 정당하게 등록·수리 받아 운영하여 오고 있는데, 뒤늦게 관할 동사무소가 용도변경 위반건축물에 따른 시정명령 통보 및 이행강제금(32,000,000원) 납부 후 추인허가 받으라고 하는 것은 국가기관(교육청과 지자체) 간 엇박자 행정의 결과라며, 신청인이 피해를 보지 않게 해 달라고 호소하였다.

아. 구 건축법 시행령 개정(2006. 5. 9.)*이후 교육지원청이 교육연구시설 용도의 건축물 내 독서실을 등록·수리한 건은 789건이며, 지역별 세부현황은 다음과 같다.

* 구 건축법 시행령(2006. 5. 9. 개정)은 제14조제5항제3호(교육연구시설에서 제2종근린생활시설로 용도변경 시 신고의무 및 건축물대장 기재사항 변경신청 면제 근거) 규정 삭제

< 교육연구시설에 독서실 허가 건 >

지 역 별	건 수	지 역 별	건 수
서 울	189	대 전	27
부 산	74	울 산	26
대 구	46	경 기	256
인 천	39	충 북	20
광 주	36	기 타	74
합 계	789

※ 교육연구시설 내 독서실 설치 허가 건수는 전체 허가건수 4,348건 중 789건으로 18.1%에 이름. (교육부 자료 제공)

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」 제2조는 “ ‘학원’이란 사인(私人)이 대통령령으로 정하는 수 이상의 학습자 또는 불특정다수의 학습자에게 30일 이상의 교습과정(교습과정의 반복으로 교습일수가 30일 이상이 되는 경우를 포함한다. 이하 같다)에 따라 지식·기술(기능을 포함한다. 이하 같다)·예능을 교습(상급학교 진학에 필요한 컨설팅 등 지도를 하는 경우와 정보통신기술 등을 활용하여 원격으로 교습하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하거나 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조 제1항 제4호는 “ ‘독서실’이란 학습장소로 제공되는 학원인 시설을 말한다.” 및 제2조 제2항에서는 “「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제1호에서 "대통령령으로 정하는 수"란 같은 시간에 교습을 받거나 학습장소로 이용할 수 있는 인원 10명(「장애인 등에 대한 특수교육법」 제15조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 장애가 있는 사람을 대상으로 하는 경우는 1명)을 말한다”라고 규정하고 있다.

2) 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」제6조는 “ 학원을 설립·운영하려는 자는 제8조에 따른 시설과 설비를 갖추어 대통령령으로 정하는 바에 따라 설립자의 인적사항, 교습과정, 강사명단, 교습비등, 시설·설비 등을 학원설립·운영등록신청서에 기재하여 교육감에게 등록하여야 한다. ”라고 규정하고 있고, 같은 법 제21조는 “이 법에 따른 교육감의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 교육장에게 위임할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제21조 제1항 제2호에서 “교육감은 법 제21조 제1항에 따라 제6조에 따른 학원 설립ㆍ운영의 등록 및 변경등록의 수리 권한을 교육장에게 위임한다.”라고 규정하고 있다.

3) 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」시행규칙 제3조 제3항에 따르면, “교육장은 제2항에 따른 학원설립ㆍ운영등록신청서를 받으면「전자정부법」제36조 제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 다음 각 호의 서류를 확인하여야 한다. 다만, 제2호의 경우 신청인이 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 해당 서류를 첨부하게 하여야 한다. 1. 학원의 건축물대장 등본 2. ~ 3. (생략)

4) 「건축법」제2조 제1항 제3호에 따르면 “ ‘건축물의 용도’란 건축물의 종류를 유사한 구조, 이용 목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제19조 제1항은 “건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고, 제2항 제2호는 ”신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우“로 규정하고 있으며, 동법 시행령 [별표1] 용도별 건축물의 종류에 의하면 ”4. 제2종근린생활시설 하위군에 카. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 교습소(자동차교습·무도교습 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 직업훈련소(운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것, 타. 독서실, 기원이 있고, 10. 교육연구시설(제2종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다) 하위군에 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다)“이 있다.

5) 「건축법」제79조 제1항에 따르면, “허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.” 고 규정하고 있고, 같은 법 제80조는 “허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액 2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액”이라고 규정하고 있다.

6) 법원은 “신의성실 원칙이라 함은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니된다는 추상적 규범을 말하는 것으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고, 일반 행정법률 관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용한다”라고 판시하고 있다.(대법원 2004. 7. 22. 선고 2002두11233 판결)

나. 판단 내용

1) 이 민원 독서실은 관할 교육지원청의 현장실사를 거쳐 정당하게 등록 수리되었음에도 불구하고 관할 동사무소가 건축법령 위반을 이유로 이 민원 처분을 한 것은 부당하고 피해가 발생하지 않도록 해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 이 민원 독서실은 당초 학원법령상의 요건을 모두 충족하여 적법한 절차에 따라 등록된 바, 건축법령 위반을 이유로 사후 이 민원 처분을 함은 통일적인 법해석을 해야 할 국가기관 간의 문제로서 조속히 시정되어야 할 사안인 점, ② 신청인이 이 민원 처분을 따를 경우 이 민원 독서실 시설 등의 철거로 인한 손해가 큰 점 등 제반사정을 고려해 볼 때, 시정명령에 의해 달성하려는 공익상의 필요보다 이로 인하여 신청인이 입게 될 불이익이 훨씬 큰 결과를 초래하게 되고, 신뢰에 반하는 가혹한 처분이라 할 수 있는 점, ③「건축법」제2조제2항의 규정에는 ‘건축물의 용도‘라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조·이용목적 및 형태별로 묶어 분류한다고 되어 있고, 건축법령에서 건축물의 용도를 구분하는 것은 건축물의 안전성 및 기능성 확보를 위하여 건축물의 용도에 따라 건축허가 요건을 규정하기 위함인데, 이 민원 독서실은 교육연구시설인 학원과 이용목적이 유사하고, 보다 상위군(6. 교육 및 복지시설군, 7. 근린생활시설군)의 용도로 사용되고 있어 오히려 강화된 건축허가요건 규정을 적용받고 있는 등 용도구분 목적에 크게 위배된다고 볼 수 없는 점, ④ 법원도 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니 된다고 판시하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 독서실 시설에 대해 반드시 철거를 통해 원상복구 해야 하는 특별한 사유가 없는 이상, 건축법령상 허가권자인 관할 동사무소는 재량권의 범위 내에서 이 민원 독서실에 대하여 신청인에게 덜 침익적인 수단을 통해 즉, 원상복구 또는 추인 허가가 아닌 용도변경 방식으로 사안을 해결하는 것이 타당하다 할 것이므로, 이 민원 독서실에 대하여 이행강제금 부과 없이 건축법령 등 관계법령에 따라 용도변경 해주는 것이 바람직하다고 판단된다.

2) 학원법령과 건축법령은 규율대상으로 하고 있는 영역이 서로 다르긴 하나, 그 규율대상과 목적이 겹치거나 동일한 것일 경우 동일한 기준이 적용되어야 함이 타당하거니와, 현재의 교육연구시설 내 독서실 설치 등록현황을 볼 때 이 민원과 같은 고충이 계속하여 재발할 것으로 예견되는바, 피신청인2는 피신청인3과 협의하여 구 건축법 시행령 개정(2006. 5. 9.) 이후 ‘교육연구시설’인 건축물에 독서실로 등록·수리된 건에 대하여 피해가 없도록 대책을 마련하여야 할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 독서실에 대한 이 민원처분을 취소해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로, ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인1에게 시정을 권고하기로 하고, 같은 법 제46조 제2항에 따라 피신청인2, 3에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.