1.세입자 공공임대주택 특별공급요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1712-189167

2. 피신청인 A공사

3. 결론 시정권고

피신청인에게 B 공공주택지구조성사업 내 편입된 부속사등 부속용도 부속건축물에 거주한 신청인 세입자들을 공공임대주택 특별공급 대상자로 선정할 것을 시정권고 한다.

피신청인에게, 상위법령의 규정과 달리 건축물대장에 주택으로 기재된 경우만 적법한 주택으로 해석 및 적용하도록 규정한 「이주 및 생활대책 수립지침」상의 제도를 개선할 것을 권고 한다.

4. 결정일  2018. 8. 20.

이  유

1. 신청취지

신청인들은 피신청인이 시행하는 B 공공주택지구조성사업(이하 “이 민원 사업”이라 한다)에 편입된 주택들(이하 “이 민원 주택”이라 한다)의 세입자들로서, 이 민원 주택은 1971. 07. 30. 결정 고시된 개발제한구역 내의 ‘단독주택’으로 1986년 및 1987년경 취락구조 및 주택개량사업을 하여 주택으로 지어졌고, 이 민원 사업지구가 2010. 05. 26. 보금자리주택지구로 지정 및 고시되면서 신청인들은 주거이전비 등을 모두 지급받았음에도 이 민원 주택 중 신청인들이 거주해 온 부속용도인 부속건축물이 건축물대장에는 ‘주택’이 아닌 ‘부속사’ 또는 ‘보일러실 및 대피소’(이하 “이 민원 부속사등”이라 한다) 용도로 기재되어 있었다는 사유로, A공사 「이주 및 생활대책 수립지침」(이하 “이 민원 지침”이라 한다)상의 ‘가옥’이 아니라고 공공임대주택 특별공급 대상 부적격자로 처리되었으니 도와 달라.

「건축법 시행령」제2조(정의)

12. "부속건축물"이란 같은 대지에서 주된 건축물과 분리된 부속용도의 건축물로서 주된 건축물을 이용 또는 관리하는 데에 필요한 건축물을 말한다.

13. "부속용도"란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다.

가. 건축물의 설비, 대피, 위생, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도

나. 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도

다. 구내식당ㆍ직장어린이집ㆍ구내운동시설 등 종업원 후생복리시설, 구내소각시설, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도 <이하 생략>

공공임대주택 : 임대기간(5년, 10년) 종료 후 입주자에게 우선 분양전환 하는 주택 (대부분 19 ~ 25평)

* 국민임대주택 : 분양전환은 불가능, 공공임대주택 대비 저렴한 임대료로 30년 장기 임대 (대부분 7 ~ 13평)

* 행복주택 : 다른 임대주택에 비해 전용면적이 작고 6~10년 거주(사회초년생, 신혼부부, 대학생)

2. 피신청인 등의 의견

가. 「주택공급에 관한 규칙」및 이 민원 지침에 따라 공익사업의 시행을 위하여 철거되는 “가옥”에 거주한 세입자를 대상으로 공공임대주택을 특별 공급할 수 있으며, 이 민원 지침에서는 공부상 용도가 적법한 주거용 건축물을 ‘가옥’으로 정의하고 있다. 이 민원 부속사등은 개발제한구역 당시 구 도시계획법 시행규칙에 따라 주택의 지하층 등에 그 용도를 건축법과는 다르게 주택의 부속건축물로써 “부속사” 등으로 사용승인을 받아 건축되었으며, 2001. 04. 19. 개발제한구역 해제 전까지는 주택(가옥)으로 볼 수 없다. 또한 개발제한구역 해제 이후부터는 건축법에 따라 용도변경 절차를 거치기 전까지는 그 효력이 실효되지 않는다.

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(2000. 01. 28. 법률 제6241호로 제정, 2000. 07. 01. 시행)이 구 도시계획법에서 분리되어 시행되기 전까지의 법령을 말한다.

「건축법」 제2조(정의) 제1항 제8호에는 “건축”이란 건축물을 신축·증축·개축·재축(再築)하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있다.

나. 구 건축법(2005. 11. 08 법률 제7696호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항 단서, 구 건축법 시행령(2006. 05. 08. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항에 따라 신고하지 않고 용도변경 할 수 있으나, 이러한 경우에도 건축물대장 기재내용 변경신청은 하여야 하는 것이다. 그러므로, 이 민원 부속사등을 세입자들이 주거용으로 임차하여 사용함에 위법함이 없다 하더라도 건축물대장의 기재내용 변경이 되지 않은 상황에서는 이 민원 지침에서 정한 “가옥”의 범위에 속한다고 볼 수 없다. 따라서, 신청인들은 공공임대주택이 아닌 국민임대주택의 특별공급이 타당하다.

3. 사실관계

가. B 공공주택지구조성사업의 개요 및 추진 경위 등은 다음과 같다.

1) 이 민원 사업 개요

- 위  치 : 경기 ○○

- 면  적 : 569천㎡ (172천평)

- 건설호수 : 4,092호(공동: 3,939호, 단독: 153호)

- 수용인구 : 9,908인 (세대당 2.4인)

- 사업기간 : 2010. 5월 ～ 2018. 12월

2) 이 민원 사업 추진 경위

- 1971. 07. 30. 개발제한구역 결정 고시(건설부고시)

- 1986년~1987년경 취락구조 개선사업 및 주택개량

사업 실시

- 2001. 04. 19. 고등지구 개발제한구역해제(건교부고시)

- 2010. 03. 31. 이 민원사업 지구지정 주민 공람공고

- 2010. 05. 26. 보금자리주택지구 지정고시(국토부고시)

- 2011. 10. 13. 지구계획승인(국토부고시)

- 2012. 9월 ~ 사업지구내 지장물 기초조사 조사

- 2013. 12. 30. 보상계획공고

- 2015. 04. 21. 수용재결신청(LH→중앙토지수용위원회)

- 2015. 11. 16. 지구계획변경승인(국토부고시)

- 2016. 10. 27. 공공임대 및 국민임대 특별공급 안내

- 2017. 09. 28. 공공임대 대상자 심사결과 확정 및

통보(1차 개별통보)

- 2017. 11. 14. 공공임대 대상자 심사결과 확정 및

통보(2차 개별통보)

나. 이 민원 주택 내 부속사등에서 거주한 세입자들은 약 40명(이 민원 신청 외 약 30명)으로 부속건축물 건축 현황은 다음과 같다.

1) 신청인들 중 8명이 거주한 이 민원 주택 내 “부속사”는 이 민원 사업지구가 개발제한구역에서 해제(2001. 04. 19.) 되기 전에 구 도시계획법 시행규칙 제7조 제1항 제2호에 의거 이 민원 주택 내에 부속건축물로 허가된 건축 공간이다.

2) 신청인들 중 2명이 거주한 이 민원 주택 내 ‘보일러실 및 대피소’는 구 건축법 시행령 제2조 제1항 제12호에 의해 건축되어, 개발제한구역 해제 이후 사용승인(2002. 12. 16.) 받은 주택으로 신청인들이 세입자로서 거주한 보일러실 및 대피소는 주된 건축물과 분리된 부속용도의 별도 건축물로, 주된 건축물의 이용 또는 관리에 필요한 건축물로 건축된 것이다.

다. 이 민원 부속사등은 건축물대장에 ‘주택’으로 변경 기재되어 있지 않아 주거용으로 사용된 시점에 대해서는 신청인들이 세입자였던 점과 이 민원사업 준공 시점이 2018. 12월로 계획됨에 따라 거주자 대부분이 이주를 한 상태로 더 이상 확인은 어려운 상황이다.

라. 신청인들 중 일부는 이 민원 사업 공람공고일(2010. 03. 31.)(이하 “기준일” 이라 한다) 이후에 이 민원 부속사등으로 이주하였으나 기준일 3개월 이전부터 이 민원 사업지구 내에서 적법한 주택의 세입자로 거주하였으므로 실거주 조건이 충족된다. 또한, 피신청인은 세입자 중 일부가 이 민원 부속사등에서 기준일 3개월 이전부터 거주하였다는 사실을 제출하여 실거주 조건이 충족되었음을 인정하였다.

마. 신청인들의 현황 및 용도는 다음과 같다.

번호	주 소	신청인들 주거지 현황 (건축물대장)			사업 지구 내 전입일	주거지주소 전입일	건축물 사용 승인일 (준공일)	개발제한 구역 해제일	전 주거지 [건축물 대장 용도]	건축물 용도
		층수	용도	면적(㎡)
1	511-3	지층	부속사	97.11	2009. 06.25.	2010. 10.04.	1987. 09.04.	2001. 04.19.	512-12 [주택]	단독주택
2	512-21	지층	부속사	96.39	2006. 01.02.	2006. 01.02.	1996. 09.17.	상동	-	단독주택
3	512-24	지층	부속사	98.82	2001. 03.05.	2001. 03.05.	1996. 03.19.	상동	-	단독주택
4	509-5	지층	부속사	99.28	1993. 03.24.	2000. 09.25.	1987. 09.14.	상동	-	단독주택
5	512-22	지층	부속사	99.00	1996. 09.09.	2010. 04.28.	1987. 11.10.	상동	509-17 [주택]	단독주택
6	512-22	지층	부속사	99.00	2006. 02.15.	2006. 02.15.	1987. 11.23.	상동	-	단독주택
7	509-20	지층	부속사	97.86	2008. 05.28.	2010. 04.23.	1987. 11.17.	상동	-	단독주택
8	409-1	1층	부속사	12.09	2002. 11.14.	2007. 11.12.	1987. 01.15.	상동		단독주택 및 축사
9	450-4	지층	보일러실	99.54	2004. 01.06.	2011. 09.22.	2002. 12.16.	상동	448-10 [주택]	단독주택
10	450-4	지층	보일러실	99.54	2003. 11.25.	2011. 09.22.	2002. 12.16.	상동	448-10 [주택]	단독주택

바. 신청인에게 안내한 공공임대주택 특별공급 관련 내용은 다음과 같다.

< 주택 특별공급 >

주택의 특별공급은 이주대책의 수립과는 무관하며, 주택의 공급자격․공급조건․방법 및 절차 등에 관한 사항은 「주택공급에 관한 규칙」에 따르므로 공급기준 등이 추후에 변경될 수 있습니다.

1) 분양주택 특별공급(소유자)

구 분	내 용
대 상 자	기준일[공람공고일(2010.03.31)] 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 내에 가옥 (‘89.3.30 이후 건축된 무허가 가옥 제외)을 소유하고 있는 자로서 당해 사업으로 인해 그 주택이 철거되는 자
공급규모	전용면적 85㎡이하
공급시기	분양주택 입주자 모집시
공급가격	일반분양가격
신청자격	입주자 모집공고일부터 현재 무주택 세대주에 한함

2) 임대주택 특별공급(세입자)

구 분	내 용
대 상 자	기준일[공람공고일 (2010.03.31)] 3개월 이전부터 최초 보상개시일까지 본 사업지구 내에 계속하여 거주한 세대주인 세입자로서 당해 공익사업 시행으로 인하여 이주하게 되는 자 (‘89.3.30 이후 건축된 무허가 가옥 세입자 제외)
공급규모	전용면적 60㎡이하
공급시기	임대주택 입주자 모집시
공급가격	일반임대조건과 동일
신청자격	임대아파트 입주자 모집공고일부터 현재 무주택세대주에 한함

3) 국민임대주택 특별공급(소유자 및 세입자)

구 분	내 용
대 상 자	기준일[공람공고일(2010.03.31)] 3개월 이전부터 최초 보상개시일까지 본 사업지구 내에 계속하여 거주한 주택 (무허가 가옥, 판넬형VH 등을 포함)의 소유자 또는 세대주인 세입자
공급시기	국민임대주택 입주자 모집시(소득요건 제외)

사. 이 민원 B 공공주택지구 내 임대주택 특별공급(세입자) 현황은 다음과 같다.

주택유형	평균 주택규모(㎡)	건설 호수	특별공급 신청자	특별공급 대상자
공공임대(10년)	60	270	182	102(추정치)
국민임대	55	480	75	120(추정치)

※ 특별공급 대상자 심사 확정 전으로 최종 특별공급 대상자 수의 변동이 있을 수 있으며, 이주자택지 부적격자 및 공공임대 부적격자 중 국민임대 특별공급자 포함

아. 임대주택특별공급 입주자모집 공고일정

○ 공공임대 : 2019년 상반기 예정

○ 국민임대 : 7월초로 예정되었으나, 당해 민원 관련하여 10월로 공고 일정 연기

자. 피신청인은 「주택공급에 관한 규칙」제35조 제1항 제13호 및 제2항에 근거하여 신청인들에게 공공임대주택 특별공급에 대해 BPM팀-4274(2016. 10. 27.)호로 안내하고, 신청자들을 대상으로 심사하여 경기BPM팀-4382호(2017. 09. 28.) 및 5064호(2017. 11. 14.)「B 공공임대주택 특별공급신청에 대한 심사결과 알림(부적격)」호로 공공임대주택 적격대상자, 공공임대주택 부적격 대상자 중 국민임대주택 적격대상자를 통보하였다.

차. 피신청인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법” 이라 한다) 및 같은 법 시행규칙 제54조 제2항 근거하여 세입자인 신청인 모두에게 주거이전비를 지급 및 보상하였고 신청인별 지급 내역은 다음과 같다.

번호	주거이전비	이사비	주거이전비 등 청구일	비고
1	11,000,600	645,030	2015. 02. 27.
2	13,925,480	639,880	2014. 10. 28.
3	16,375,580	806,290	2015. 04. 22.
4	11,246,580	639,880	2014. 12. 05.
5	19,667,510	806,290	2015. 04. 22.
6	6,814,970	806,290	2015. 03. 20.
7	7,526,550	675,080	2016. 09. 06.
8	11,028,740	816,410	2016. 01. 08.
9	13,769,420	806,290	2015. 06. 09.
10	13,769,420	806,290	2015. 06. 09.

4. 판   단

가. 관계법령 등

1) 「주택공급에 관한 규칙」제35조 제1항 본문에 “사업주체는 제4조 제1항에도 불구하고 건설하여 공급하는 국민주택을 <중 략> 1세대 1주택의 기준으로 특별공급 할 수 있다. 다만, 시ㆍ도지사의 승인을 받은 경우에는 10퍼센트를 초과하여 특별공급 할 수 있다.”라고 규정하고 있고,  같은 항 제12호에는 ”다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택 (관계 법령에 따라 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 경우에 허가를 받거나 신고를 하지 아니하고 건축한 주택은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 소유하고 있는 자로서 해당 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ시장 또는 군수가 인정하는 자.  가. 국가, 지방자치단체, A공사 및 지방공사인 사업주체가 해당 주택건설사업을 위하여 철거하는 주택”이라고 규정되어 있다.

같은 항 제13호에는 “제12호에 해당하는 주택 및 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업으로 철거되는 주택의 세입자로서 해당 사업을 위한 고시 등이 있은 날 현재 3개월 이상 거주하거나 재해가 발생한 날 현재 전입신고를 하고 거주하고 있는 자”라고 규정하고 있으며,  제35조 제2항에는 “제1항 제11호, 제13호부터 제15호 및 제27호에 해당하는 자에 대한 특별공급은 공공임대주택만 해당한다.”라고 규정되어 있다.

2) 「이주 및 생활대책 수립지침」 제3조(정의) 제2호에서는 “ ‘가옥’이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다.,  가.「건축법」제22조에 따른 사용승인을 받은 주거용 건축물,  나.「건축법」제22조에 따른 사용승인을 받고 기준일 전에 같은 법 제19조에 따라 주거용으로 용도를 변경한 건축물, 다. 1989년 1월 24일 이전에 건축된 무허가 주거용 건축물(과세대장에 미등재된 무허가 주거용 건축물을 포함한다.), … <중 략> 마. 구 건축법 제14조제2항 등에 따라, 주거용으로 용도변경 한 바닥면적의 합계가 100제곱미터 미만이거나 주거용 건축물과 동일한 시설군으로서 용도변경 신고대상이 아닌 건축물(용도변경 시점의 건축법 규정에 따라 건축물대장의 기재내용 변경신청이 필요한 경우는 기재내용 변경신청을 완료한 건축물을 말한다.)”이라고 규정하고 있다.

제22조(주택 특별공급) 제1항에는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 원활한 사업추진을 위하여 「주택공급에 관한 규칙」제35조 제1항에 따라 주택을 특별공급 할 수 있다. … <중 략> 2. 공익사업시행에 따라 철거되는 가옥에 기준일로부터 3개월 이전부터 최초보상개시일까지 당해사업지구에서 계속하여 거주하는 세입자로서 당해 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 자. 이 경우 공공임대주택에 한해 공급할 수 있으며, 1989년 3월 30일 이후에 건축된 무허가 가옥 등의 세입자는 제외한다.”라고 규정되어 있다.

3) 구 건축법(1999. 02. 08. 법률 제5895호로 개정되고 1999. 05. 09. 시행되어, 2005. 11. 08. 법률 제7696호로 개정되고 2006. 05. 09. 시행되기 전의 것) 제14조 제2항은 “제18조의 규정에 의하여 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장․군수․구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제3항의 규정에 의하여 동일한 시설군에 해당하는 건축물의 용도를 변경하는 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 신고하지 아니하고 용도변경을 할 수 있다.”라고 하고 있고,  같은 법 제4항은 “건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제29조의 규정에 의한 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 제2항 본문의 규정에 의한 신고대상인 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정되어 있다.

구 건축법 시행령(1999. 04. 30 대통령령 제16284호로 개정되고 1999. 05. 09. 시행되어, 2006. 05. 08. 대통령령 제19466호로 개정되기 2006. 5. 9. 시행되기 전의 것) 제14조 제2항은 “법 제14조 제2항 단서에서 ‘대통령령이 정하는 경우’라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. … <중 략>  6. 당해용도로 변경하기 전의 용도로 다시 변경하는 경우(증축ㆍ개축 또는 대수선을 수반하는 경우를 제외한다),  7. 용도변경 하고자 하는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우”라고 하고 있으며,

같은 조 제5항은 “법 제14조 제4항 단서에서 ‘기타 대통령령이 정하는 경우’라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. ‘별표1’ 의 동일한 호에 속하는 건축물 상호간의 변경인 경우,  2. 단독주택, 제1종 근린생활시설 및 제2종 근린생활시설 상호간의 변경인 경우 … <생 략> ”라고 하고 있다.

4) 대법원은 “소정의 부속건축물은 주된 건축물(주택의 경우에 한정되는 개념이 아니다)의 존재를 전제로 동일 대지 안에서 주된 건축물과는 별도로 분리되어 건축된 부속용도의 종된 건축물을 말하는 데에 대하여(당원 1992. 11. 10. 선고 92누8828 판결 참조), 도시계획법 제21조, 같은 법 시행령 제20조, 같은 법 시행규칙 제7조 제1항 제2호 소정의 부속건축물은 개발제한구역에서 시장·군수의 허가를 받아 주택 또는 이에 준하는 건축물과 별도로(66㎡ 이하) 또는 그 지하층으로(100㎡ 이하) 이를 건축할 수 있는 것이므로, 도시계획법령상 개발제한구역 내의 주택의 부속건축물은 건축법과는 달리 반드시 주된 건축물과 별도로 분리되어 건축된 것에 한정되는 것은 아니고, 따라서 도시계획법령상 개발제한구역 내의 주택의 지하층은 개발제한구역이 아닌 지역의 주택의 지하층과는 달리 그 용도를 '부속사'로 하여 부속건축물로 표시되고 있는 것이다. 이러한 차이는 개발제한구역 안에서 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축 등을 원칙적으로 금지하는 도시계획법의 입법 취지에 따른 것으로 보인다.”라고 판시하고 있다(대법원 1997. 02. 14. 선고 96누8925 판결 참조).

나. 판단 내용

피신청인은 이 민원 부속사등은 「주택공급에 관한 규칙」제35조 제1항 제13호에 근거한 이 민원 지침 제22조 제1항 제2호에 의한 “가옥”에 해당하지 않는다고 하면서, 그 근거로 건축물대장에 용도가 주택으로 용도변경이 되었어야 ‘가옥’으로 인정이 가능하다고 하는바, 1) 이 민원 부속사등이 적법한 주택인지 2) 건축물대장에 용도가 ‘주택’으로 기재돼야 적법한 주택으로 인정되는지  3) 이 민원 부속사등을 주거이전비 지급 때와 달리 판단한 것이 적정한지  4) 위 사항 종합 판단  5) 제도개선 필요성 등을 각각 살펴보면

1) 이 민원 부속사등이 적법한 주택인지

가) 이 민원 사업 지구가 개발제한구역에서 해제 된 2001. 04. 19. 전까지 이 민원 부속사를 개발제한구역법령상 적법한 주택으로 볼 수 있는지 여부

(1) 구 도시계획법에서 분리 제정된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 한다)은 부속건축물 관련 내용을 삭제하였고, 이후에는 부속건축물에 대한 규정은 건축법에만 존재하게 되었다. 이에 따른 경과조치로 구 개발제한구역법 시행령 (2000. 07. 01. 대통령령 제16893호 제정 및 시행된 것)의 ’부칙‘ 제5조(기존주택의 부속건축물에 관한 경과조치)는 “이 영 시행당시 기존주택의 부속건축물의 면적은 제26조제1항제2호 및 ’별표2‘ 제2호 가목의 규정을 적용함에 있어서 이를 기존 주택의 면적으로 본다.”라고 규정하여, 개발제한구역법령에 의해 허가를 받고 건축된 주택의 부속건축물에 대한 용도 및 성격을 주택으로 인정하였다.

[별표2] 행위허가 세부기준(구 개발제한구역법시행령 제22조 관련)

2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

가. 건폐율은 100분의 60이내. 용적률은 300퍼센트이내로 한다. 다만, 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 1에 의한다.

⑴ 건폐율 100분의 60이내로 건축하는 경우 : 높이 3층이하, 용적률 300퍼센트이내로서 기존면적을 포함하여 연면적 200제곱미터 <이하 생략>

※ 구 개발제한구역법 시행령개정시 연면적 232제곱미터 변경 (시행 2015.9.8. 대통령령 제26512호, 2015. 9. 8. 일부개정)

(2) 구 같은 법 시행령 제18조(용도변경) 제1항 제8호는 “개발제한구역 안에서 신축 또는 증축이 허용되는 범위 안에서 시설상호간에 용도변경을 하는 행위”라고 규정되어 있다. 따라서, 2000. 07. 01. 개발제한구역법이 제정 및 시행된 이후부터 개발제한구역에서 해제되기 전까지는 이 민원 부속사등을 기존주택의 면적으로 보도록 되어 있는 구 개발제한구역법 시행령 ‘부칙’의 경과규정을 적용하면, 건축물대장에 기재된 이 민원 부속사등의 면적과 건축물대장에 ‘주택’으로 표기된 면적을 합해도 건폐율 100분의 60이내 이고, 연면적 200제곱미터 이내의 면적에 해당하여 구 개발제한구역법상 용도변경이 가능하게 되었다.

[별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류와 건축 또는 설치의 범위 (구 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 관련)

<시설의 종류>

3.주택(건축법 시행령 별표 1 제1호 가목의 규정에 의한 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다)

(3) 그러나, 신청인 세입자들이 거주한 단독주택에 대해 건축물대장에는 ‘부속사’라는 기재내용이 ‘주택’으로 변경되지 않고 현재까지 ‘부속사’로 기재되어 있는 것을 보면 이 민원 주택 소유자들은 용도변경 신청을 하지 않아 개발제한구역법령상 적법한 주택으로 보기는 어려워 보인다.

나) 이 민원 사업 지구가 개발제한구역에서 해제 된 2001. 04. 19. 이후부터 이 민원 부속사등을 건축법령상 적법한 주택으로 볼 수 있는지

(1) 구 건축법 시행령(1980. 11. 12. 대통령령 제10062호로 개정되어, 1995. 12. 30. 대통령령 제14891호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 제5호에 따라, 이 민원 부속사등은 ‘부속건축물의 주된 건축물로의 용도변경’ 사항으로 규정되어 있어 용도변경 시 허가 및 신고 사항이었으나, “건축물의 용도변경 시 허가를 받아야 하는 용도변경의 범위를 대폭 축소하고 용도변경 시 지켜야 할 관련 규정을 구체적으로 명시”한다는 개정 취지로 1996. 01. 06. 시행된 구 건축법 시행령이 개정되면서 동 내용이 삭제되었다. 또한, 같은 시행령 별표16 각호의 1, 동일한 호에 속하는 용도 상호 간의 변경인 경우에는 용도변경 허가 및 신고를 하지 않아도 되도록 규정이 변경되었다.

[별표16] <신설 1995· 12· 30.>

용도변경시 허가를 받아야 하는 건축물의 분류(제14조관련)

1. 주거시설군 (단독주택·다중주택·공관·아파트·연립주택·다세대주택·기숙사, 기타 이와 유사한 것), 2. 관람집회시설군, 3. 영업·업무시설군, 4. 숙박시설군, 5. 교육시설군, 6. 공장·산업시설군, 7. 위험물저장 및 처리시설군, 8. 의료 및 요양시설군, 9. 판매유통시설군, 10. 여객운송시설군

(2) 따라서, 부속용도 부속건축물을 주된 건축물로 사용하기 위하여 용도변경의 절차를 이행해야 할 필요성이 소멸되었고, 건축물대장 기재내용 변경신청을 할 수 있다는 것과는 별개로 이 민원 부속사등을 건축법령상 적법한 주택으로 봄이 타당하다.

2) 피신청인 주장대로 건축물대장에 용도가 ‘주택’으로 기재돼야 건축법령상 적법한 주택으로 인정되는지

가) 구 건축법 (1999. 02. 08 법률 제5895호로 개정되어, 2005. 11. 08 법률 제7696호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항 단서, 구 건축법 시행령 (1999. 04. 30 대통령령 제16284호로 개정되어, 2006. 05. 08. 대통령령 제19466호로 개정되기 전의 것) 제14조 제2항에 따라 이 민원 부속사등은 건축물 용도변경 신고 간소화 기간인 1999. 05. 09. ~ 2006. 05. 08.에 기 사용승인(준공)되어 전부 존재했던 건축물들로, 구 건축법 시행령 제14조 제2항 제7호에 따라 “용도변경 하고자 하는 부분의 바닥 면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우”에 해당하여 용도변경 허가나 신고 없이 단독주택으로 용도변경이 가능 하였다.

나) 이 민원 부속용도 부속건축물이 주된 용도인 ‘단독주택’으로 용도변경 하는 것은 ‘주택’에서 ‘주택’으로 변경하는 것에 해당함에도 건축물대장 기재내용 변경신청을 해야 하는 지를 살펴보면, 구 건축법 시행령 제14조 제5항 제1호 “ ‘별표1’의 동일한 호에 속하는 건축물 상호간의 변경인 경우”에 해당하여, ‘단독주택’에서 ‘단독주택’으로 변경하는 것은 건축물대장 기재내용 변경신청을 하지 않을 수 있는 경우에 해당하므로, 신청인의 이 민원 부속사등은 건축물대장 기재내용 변경신청 절차 없이 건축법령상 적법한 주택으로 보아야 할 것이다.

[별표 1] <개정 1999.4.30.> 용도별 건축물의 종류(제3조의4관련)

1. 단독주택 : 가. 단독주택, 나. 다중주택, 다. 다가구주택, 라. 공관

2. 공동주택 : 가. 아파트, 나. 연립주택, 다. 다세대주택, 라. 기숙사

다) 또한, 현재의 건축법령에도 이 민원 부속사등에 대해서는 현행 건축법 시행령 제14조(용도변경) 제4항  “ ‘별표1’의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간의 용도변경”의 경우에는 건축물대장 기재내용 변경신청을 하지 않아도 되도록 되어 있는 규정이 아직도 폐지되지 않고 존재하는 규정으로, 현재에도 이 민원 부속용도 부속건축물을 용도변경을 하고자 할 경우에는 용도변경이 가능한 상태이다.

라) 따라서, 위의 구 건축법령 용도변경 간소화 관련 기간에 적용되었던 개정 법령을 고려해 보더라도, 이 민원 부속사등은 1999. 05. 09. ~ 2006. 05. 08. 기간의 건축물 용도변경 간소화 기간에 존재하였던 건축물로서 건축물대장 기재내용 변경신청 없이도 건축법령상 적법한 주택으로 봄이 타당하다.

3) 주거이전비 지급과 이 민원 처분 때 같은 주택에 대한 다른 판단

가) 피신청인은 이 민원 부속사등 모두를 토지보상법 시행규칙 제54조 제2항에 따라 적법한 ‘주거용 건축물’로 인정, 신청인 모두에게 주거이전비를 지급하였다.

나) 신청인 세입자들에게 주거이전비를 지급할 때에는 이 민원 부속사등을 이 민원 지침 관련 상위법령에 해당하는 토지보상법상 적법한 ‘주거용 건축물’에 거주한 것으로 인정하였고, 신청인 세입자들의 공공임대주택 특별공급 대상자 심사 때는 이 민원 지침상 ‘가옥’으로 인정하지 않고 공공임대주택 특별공급 대상자에서 제외하는 처분을 내린 것이다.

다) 따라서, 같은 주거용 건축물에 대해 주거이전비 지급시에는 적법한 주택으로 판단하고 나중에는 달리 판단한 것은 일관성을 결여한 것으로, 피신청인은 이 민원 부속사등을 주거이전비 지급 때 판단한 대로 건축법령상 적법한 주택으로 인정함이 타당하다.

4) 공공임대주택 특별공급 종합 판단

피신청인은 신청인들이 거주한 건축물의 경우, 건축법령에 따라 용도변경 신고 없이 용도변경이 가능한 건축물이기는 하나, 건축물대장 기재내용 변경신청을 하지 않아 용도가 ‘주택’으로 변경되지 않은 경우에는 용도변경이 완료된 것이 아니므로 이 민원 지침에서 정하고 있는 “가옥”의 범위에 포함되지 않아 신청인에게 이 민원 지침 제23조에 의한 공공임대주택은 불가하고, 국민임대주택이 타당하다는 입장이나,

① 이 민원 사업 지구가 2001. 04. 19. 개발제한구역에서 해제되기 전까지 거주한 이 민원 부속사등은 구 도시계획법 및 건축법에 규정된 부속용도 부속건축물에 해당하고, 구 도시계획법에서 개발제한구역법이 분리 제정될 때(2000. 07. 01.), 구 개발제한구역법 ‘부칙’ 경과규정과 같은 법 시행령 제18조에 의해 용도를 ‘주택’으로 용도변경이 가능하였으나 신청인 세입자들이 거주한 주택의 소유자가 용도변경 신청을 하지 않아 용도변경이 되지 않은 것으로 보이는 점,  ② 이 민원 사업 지구가 개발제한구역에서 해제된 이후부터는 건축법에 의한 용도변경 절차를 밟아야 하나, 건축법령에서 부속건축물을 주된 건축물로 용도변경을 하는 절차가 1996. 01. 06. 없어져 건축물의 용도변경은 주된 건축물의 용도변경만 존재하는 것이므로, 신청인 세입자들이 이 민원 부속사등을 주거용으로 사용하는 이후 시점부터는 건축법령상 적법한 ‘주택’으로 봄이 타당한 점,  ③ 이 민원 부속사등은 구 건축법령에 의한 용도변경 절차 간소화 기간(1999. 05. 09. ~2006. 05. 08.)에 이미 사용승인(준공)되어 전부 존재하였던 건축물로서, 용도를 변경하고자 할 경우 바닥 면적이 모두 100㎡ 미만인 경우에 해당하여 용도변경 신고사항이 아니고, 구 건축법 시행령 ‘별표1’의 동일한 호에 속하는 건축물 상호간의 변경인 경우에는 건축물대장 기재내용 변경신청도 필요 없는 경우에 해당하며, 현재 건축법 시행령상으로도 동 규정은 유지되고 있으므로, 이 민원 부속사등은 건축법령상 적법한 ‘주택’으로 봄이 타당한 점,  ④ 신청인 세입자들에게 토지보상법상 주거이전비를 지급할 때는 이 민원 부속사등을 적법한 ‘주거용 건축물’로 인정하였으나 공공임대주택 특별공급 대상자 심사 때는 이 민원 지침에 의한 ‘가옥’으로 인정하지 않은 것은 같은 건축물에 대해 달리 판단한 것으로 부당한 처분인 점과 이 민원 지침 관련 상위 법령인 「주택공급에 관한 규칙」 및 판례 등을 종합적으로 고려할 때, 신청인을 공공임대주택 특별공급 대상자로 거부한 처분은 건축법령상 용도변경 관련 제도의 변천 사항을 부적정하게 반영한 이 민원 지침으로 인하여 발생한 것으로, 이 민원 부속사등을 이 민원 지침에 규정된 ‘가옥’으로 인정하지 않고 신청인들에게 공공임대주택 특별공급 대상자에서 제외한 것은 위법 부당한 것이니 신청인 세입자들을 공공임대주택 특별공급 대상자로 선정함이 타당하다고 판단된다.

5) 제도개선 필요성

이 지침이 관련 상위법령인 토지보상법 및 「주택공급에 관한 규칙」 등의 내용에 부합하고, 입법취지 대로 규정되어 있는지

가) 이 민원 지침은 피신청인의 이주대책 및 주택 특별공급에 관련 세부 시행지침의 성격으로 이사회 승인을 받는 사규는 아니나 규정을 위반하면 감사의 대상이 되고, 위반 시 내부징계의 근거로 작용하여 피신청인이 시행하는 각종 공익사업 등(공공주택사업, 택지개발 및 도시개발사업 등) 업무 수행 시 이 민원 지침에 의해서 처리하는 규정이다. 특히, 피신청인이 제정 및 시행중인 이 민원 지침 제3조(정의) 제2호 ‘가옥’의 정의는 이주대책 및 공공임대특별공급 등의 업무를 수행하는 이 민원 지침 업무담당자 및 일선 사업 현장의 보상업무 실무자들이 주거용 건축물 및 주택의 적법성을 검토하여 처리하는 판단의 기준이 되는 것으로서, 피신청인이 수행하는 모든 보상관련 주거용 건축물의 적법성에 확산 적용이 가능하다는 점에서 이 민원 지침의 ‘가옥’의 정의는 매우 중요한 것이라 할 수 있다.

나) 그럼에도, 이 민원 지침 ‘가옥’이라는 용어는 토지보상법 및 「주택공급에 관한 규칙」에 없는 용어로 피신청인은 관련 상위법령에서 사용하는 ‘주거용 건축물’ 및 ‘주택’의 개념을 사용하지 아니하고 이 두 가지 모두를 포괄하는 개념으로 새로운 명칭인 ‘가옥’이라는 용어를 창설하여 정의하였다. 더구나, ‘가옥’의 대상을 토지보상법상 건물주에게 대지 및 상가 등을 공급하기 위한 이주대책 및 생활대책 관련 용어인 ‘주거용 건축물’ 만을 대상으로 정의하였는데, 정작 ‘주거용 건축물’ 용어를 차용한 토지보상법에는 세입자들을 이주대책대상자에서 제외하고 있다. 즉, 이 민원 지침 상의 ‘가옥’의 대상을 세입자 공공임대주택 특별공급 대상자 선정과 관련된 용어인 「주택공급에 관한 규칙」에 있는 ‘주택’을 대상으로 정의하지 않았다. 그런데 이 민원 지침에 규정된 공공임대주택은 철거 주택의 세입자들에게 헌법상 보장된 최소한의 주거권을 부여하여 삶을 영위해 나갈 수 있도록 하고자 하는 취지로 주택을 공급하는 것이며, 「주택공급에 관한 규칙」은 토지보상법이 아닌 주택법과 공공주택특별법에 근거하여 규정한 입법취지를 고려해 볼 때, 이렇게 세입자들의 공공임대주택 특별공급 대상자 선정 기준이 되는 철거되는 주택의 개념을 이 민원 지침에서 가옥으로 정의하지 않고 배제한 것은 결과적으로 주거용 건축물 적법성 판단 시 보다 엄격하게 적용하게 되는 취지로 작용할 가능성이 있어 사회적 약자인 세입자를 배려하지 못하게 될 가능성이 이 민원 지침에 이미 내재되어 있다고 보여진다. 따라서, 건축물 소유자와 세입자에 대해 각각 특화되어 있는 이주대책과 공공임대주택 특별공급에 대해 두 개념을 분리하여 재정비 할 필요가 있는 것으로 판단된다.

다) 이 민원 지침 제3조(정의) 제2호 마목에 ‘가옥’을 적법한 ‘주거용 건축물’로 규정하면서 ‘가옥’으로 인정되는 유형으로 구 건축법령에 의한 용도변경 신고 간소화 기간(1999. 05. 09. ~2006. 05. 08.)에 용도변경에 관한 내용이 있는데, 주거용으로 용도변경한 100제곱미터 미만이고 같은 주거용으로 용도변경된 경우도 건축물대장의 기재내용 변경신청이 필요한 경우로 해석될 소지가 있도록 “기재내용 변경신청을 완료한 건축물을 말한다”라고 기재 및 정의되어 있다. 동 규정은 건축물대장에 기재된 용도가 주택인 경우만 주거용 건축물로 인정하라는 의미로 해석될 우려가 높으며, 실제로 이 민원 지침 업무담당자 및 일선 현장 보상업무 실무자들은 이렇게 해석 및 적용하고 있었고, 결국 신청인들과 같은 세입자들이 보호대상에서 배제될 수 있다고 보여진다. 이런 해석 및 적용의 오류를 방지하기 위해서 동 규정에 건축물대장 기재내용 변경신청이 필요하지 않은 경우는 어떤 경우가 있는지 예시를 구체적으로 규정하거나, 관계 법령을 참고하도록 하는 등 해석의 오류가 발생하지 않도록 조문정리를 세밀하게 했어야 함에도 이를 소홀히 한 것으로 보인다.

피신청인도 이를 인정하여 “우리 공사는「이주 및 생활대책 수립지침」제3조 제2호(가옥의 정의)에 대하여 관계 법령, 관련 판례 등을 종합적으로 검토하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」상 이주대책 취지에 부합되도록 ’18년 지침 개정을 추진할 예정입니다.”라는 의견을 제출하였으므로 이 민원 지침의 관련 제도를 재검토하여 정비함이 타당하다.

라) 이 민원 지침은 세입자에게 공급하는 공공임대주택 대상도 기준일 3개월 이전부터 최초보상개시일(보상계획공고일)까지 계속하여 거주하는 경우로 규정하고 있으나, 「주택공급에 관한 규칙」 제35조 제1항 제13호에는 세입자에게 적법한 주택에서 기준일 현재 3개월 이상만 거주하면 되도록 규정되어 있고, 토지보상법상 주거이전비 지급 규정에도 건축물 소유자와 달리 세입자는 「주택공급에 관한 규칙」과 유사하게 ‘주거용 건축물의 세입자로서 기준일 현재 3개월 이상 거주한 자’로 규정되어 있다. 그리고 아래와 같이 보상 관련 법령 현황을 살펴봐도 소유자와 세입자를 구분하여 계속 거주 여부를 달리 규정하고 있음을 알 수 있다.

○ 소유자 및 세입자 보상 관련 계속 거주 기준

구 분	토지보상법		주택공급에 관한 규칙	이 민원 지침 (주택 특별공급)
	이주대책	주거이전비
소유자	기준일 이전부터 보상계약체결일 거주	기준일 이전부터 보상계약체결일 거주	기준일 이전부터 보상계약체결일 거주	기준일 이전부터 보상계약체결일 거주
세입자	기준 없음 (대상자 아님)	기준일 당시 3개월 이상 거주	기준일 현재 3개월 이상 거주	기준일 3개월 전부터 최초 보상개시일 거주

따라서 이 민원 지침은 신청인 세입자들에게 최초 보상개시일까지 계속하여 적법한 주거용 건축물에서 거주를 해야 한다는 의무를 상위법령과 어긋나게 기간을 추가하여 규정한 것이고, 이는 토지보상법상 건축물 소유자에 대한 이주대책 및 주거이전비 규정이 계약체결일 등까지 계속하여 거주하도록 의무화 하고 있는 규정을 세입자의 경우에도 적용하여, 자주 이사를 해야 하는 상대적으로 사회적 약자인 세입자의 현실과 처지를 고려한 관련 상위법령의 입법취지를 간과한 규정으로 보여진다. 이와 관련하여 대법원은 세입자의 조기 이주를 장려하려는 사회보장적인 차원의 금원 성격을 갖는 주거이전비 및 이사비에 대해 세입자의 경우와 소유자의 경우가 다르다고 인정하고 있다. 피신청인도 신청인 세입자 모두에게 토지보상법에 근거하여 적법한 주거용 건축물에서 기준일 현재 3개월 이상 거주한 것으로 인정하고 주거이전비를 모두 지급하였다. 그러므로, 이 민원 지침은 관련 세입자를 보호하는 상위법령의 취지를 고려하여 제도를 정비함이 타당한 것으로 판단된다.

마) 따라서, 공익사업으로 인해 철거되는 주택을 적법한 주거용 건축물 및 주택으로 인정받는 사항과 관련 하여 우리 위원회에 민원이 여러 번 제출되었고, 이 민원 사업 지구의 부속사등에 거주하고 민원 신청을 보류한 세입자도 약 30여명에 이르고 있으며, 피신청인도 개발제한구역 관련 공익사업이 증가하고 있고, 타 사업구역도 부속사등에 거주한 경우가 있다고 이야기 하고 있으므로, 이 민원 지침은 건축법, 토지보상법 및 「주택공급에 관한 규칙」등 관련 상위법령의 취지에 부합하도록 종합적으로 재검토하여 제도를 정비할 필요가 있다고 판단된다.

5. 결  론

그러므로 이 민원 부속용도 부속건축물에 거주한 세입자들에게 공공임대주택 특별공급을 요구하는 신청인들의 주장이 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하고,

향후 유사 민원의 재발방지를 위해서 피신청인에게, 상위법령의 규정과 달리 건축물대장에 주택으로 기재된 경우만 적법한 주택으로 해석 및 적용하도록 규정한 「이주 및 생활대책 수립지침」상에 건축법령상 용도변경 관련 제도의 변천 과정을 명확히 반영하는 등 관련 제도를 개선할 것을 권고한다.