2.도시관리 계획에 의한폐쇄진입 로재개설 요구

결정 개요

1. 민원표시 2CA-1806-350351

2. 피신청인 A시장

3. 결론 시정권고

피신청인은 신청인, S과 A도시관리계획(S 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시(2016. 3. 18.)로 폐지된 공공시설용지를 대체할 수 있는 해결방안을 협의하고 협의된 안을 입안하여 도시계획위원회에 상정할 것을 시정권고 한다.

4. 결정일 2018.  10.  8.

이  유

1. 신청취지

신청인은 충북 A시 B구 C면 D리 산4 임야 31,736㎡, 같은 리 산7 임야 26,182㎡, 같은 리 산9 임야 19,835㎡, 총 77,753㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다) 소유자 등으로 피신청인이 충북 A시 B구 C면 D리 308번지 일원에 대해 A시고시 2016-68호(2016. 3. 18.)로 도시관리계획(지구단위계획)(이하 ‘이 민원 지구단위계획’이라 한다)을 변경함에 있어 25여년간 사용해 오던 진입로가 폐쇄되었으니 폐쇄된 진입로가 재개설 될 수 있도록 요구한다.

2. 피신청인 등의 의견

이 민원 지구단위계획은 피신청인의 계획에 따라 수립되고 결정된 것이 아닌 신청 외 사업자(토지소유자) ㈜S(이하 ‘S’이라 한다)이 사업계획에 따라 구역의 규모, 입지여건, 업종, 기반시설 규모 등 토지이용계획을 수립하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따라 입안한 것으로 이 민원 지구단위계획이 변경 결정된 상태에서 피신청인이 일방적으로 S의 사업계획에 부합하지 않을지도 모르는 이 민원 지구단위계획 변경을 추진하는 것은 불가하다. 따라서, 신청인과 S이 협의하여 이 민원 지구단위계획 변경 결정 입안서류 작성 후 국토계획법에 따라 절차를 이행하여야 하는 사항이다.

3. 사실 관계

가. 신청인(10인)의 이 민원 토지 소유권(지분) 및 등기원인 등은 다음과 같다.

구분	신청인	소유지번	면적(㎡)	소유권(지분)	등기원인	비고
1	E	산4	31,736	2분의 1	1989. 5. 13. 매매
2	F			2분의 1	1989. 5. 13. 매매
3	G	산7	26,182	34909분의 8728	1989. 8. 10. 지분매매
4	H			34909분의 8727	1989. 7. 21. 지분매매
5	J			34909분의 8727	1989. 7. 15. 일부매매
6	K			34909분의 8727	2015. 11. 16. 공매
7	L	-	-	-	-	K의 夫
8	M	산9	19,835	19835분의 11570.4	2016. 8. 10. 매매
9	N			19835분의 8264.6	2016. 8. 10. 매매
10	O	-	-	-	-	N의 夫

나. 이 민원 지구단위계획 위치도 및 이 민원 토지, 지구단위계획 구역은 다음과 같다.

<그림 1> 위치도

<그림 2> 이 민원 토지 및 지구단위계획 구역

이 민원

지구단위계획구역

산9임

산7임

산4임

다. 피신청인이 제출한 이 민원 지구단위계획 결정․변경 경위는 다음과 같다.

◦ 1994. 11. 7. : 구 「국토이용관리법」에 따른 준도시산업촉진지구 지정 [P산업(주)]

◦ 1999. 8. 30. : 용도지역 변경 및 준도시산업촉진지구 변경(청원군고시 1999-82호)

- 준농림/준도시지역→ 준도시지역 : 공장증설을 위함

◦ 2007. 5월 : P산업(주) 제2종지구단위계획 변경 제안(건물증축을 위한 토지이용계획 등의 변경)

◦ 2007. 6. 8. : P산업(주) 제2종지구단위계획 변경 결정(청원군고시 2007-42호)

◦ 2013. 1월 : P산업(주) 공장운영 중단

◦ 2014. 12. 24. : 부동산처분신탁계약 [P산업(주) ↔ S / 한국자산신탁(주)]

◦ 2015. 8. 4. : 이 민원 지구단위계획 변경 결정 제안(S → 피신청인)

◦ 2015. 8. 17 : 이 민원 지구단위계획 변경 결정 제안서 보완 요청(피신청인 → S)

◦ 2015. 11. 25. : 보완서류 제출(S → 피신청인)

◦ 2015. 12. 16. ~ 2015. 12. 31. : 주민의견청취 공고(A시 공고 2015-2433호)

◦ 2015. 12. 17. : 관련기관(부서) 협의 요청

◦ 2016. 1. 15. : 주민의견청취, 관련기관(부서) 협의결과 통보 및 조치계획 제출 요청(피신청인 → S)

◦ 2016. 2. 1. : 주민의견청취, 관련기관(부서) 협의결과 통보 및 조치계획 제출(S → 피신청인)

◦ 2016. 2. 18. : 도시계획․건축 공동위원회 심의

◦ 2016. 3. 18. : 이 민원 지구단위계획 변경 결정(A시고시 2016-68호)

라. 1994. 11. 7. 준도시산업촉진지구로 결정되기 이전 이 민원 토지로의 통행은 이 민원 지구단위계획 구역 내 310-4 구거 120㎡, 310-6 구거 49㎡, 464-1 구거 143㎡, 464-3 구거 65㎡, 505 구거 2,625㎡를 이용(이하 ‘당초 진입로’라 한다)하였다.

※ 2016. 9. 26. 505 구거 2,625㎡는 505 구거 2,072㎡와 505-2 구거 553㎡로 분할되었다. 이후 2016. 10. 28. 310-4, 310-6, 464-1, 464-3, 505-2 구거는 용도폐지 및 창고용지로 지목변경 되었고, 2017. 9. 6. S로 소유권이전 되었다.

마. 구 청원군청(2014. 7. 1. 법률 제11624호 「충청북도 A시 설치 및 지원특례에 관한 법률」에 따라 A시로 통합)이 P산업(주)에 대한 공장부지 조성 및 공장신축 허가 과정에서 당초 진입로가 폐쇄(농도폭 5.4m × 길이 약100m, 구거 505 부지 폭 7~8m × 길이 약150m 점용허가)되어, 1995년 E, F, Q, R, T, U 이상 6인(이하 ‘당시 민원신청인’이라 한다)은 당초 진입로의 개방을 요구하는 고충민원을 구 고충처리위원회(사건번호 95고충1519)로 제출(이하 ‘당시 고충민원’이라 한다)하였으며, P산업(주)는 농로개설 내용을 구 청원군청 관련부서 협의를 거쳐 당시 민원신청인에게 통보하고 확실한 농로를 1995. 12. 30.까지 개설(이하 ‘대체 진입로’라 한다)하는 것으로 P산업(주) 과 당시 민원신청인이 1995. 12. 6. 합의서를 작성하였고, 당시 고충민원은 1995. 12. 21. 취하 종결되었다.

바. 위 합의서는 P산업(주), 구 청원군청, 당시 민원신청인이 각각 1통씩 보관하는 것으로 하였으며, 부대조건에는 “농로의 높이를 공장부지보다 약간 높게 조성함, 농로의 코너 부근을 직각으로 하지 않고 차량이 회전하기 알맞게 농로 개설함, 산2번지와의 경계선 경사면이 시작되는 부근의 농로에 옹벽을 설치하여 복토함, 배수로는 농로의 경사면 부근에 공장부지내로 설치하여 유수량 흐름에 지장이 없도록 함, 농로의 조성시 다지기 공사를 철저히 하여 확실한 도로개설을 함, 천재지변, 기타등으로 인하여 도로의 유실시 보호 및 관리를 당사에서 실시함” 등의 내용으로 되어 있다.

사. 이후 결정된 지구단위계획 토지이용계획도 및 2016. 3. 18. A시고시 2016-68호로 변경 결정된 토지이용계획도는 다음과 같다.

<그림 5> 토지이용계획도(변경 전)

<그림 6> 토지이용계획도(변경 후) → 당초 진입로 및 대체 진입로 폐쇄

아. 2015. 12. 16. ~ 2015. 12. 31. 주민의견청취 공고에 대해 신청인 중 K, L, G, V, H 이상 5인(이하 ‘주민의견 제출인’이라 한다)은 주민의견을 제출하였고, 이에 대해 피신청인이 주민의견 제출인에게 회신(도시계획과-3235, 2016. 2. 3.)한 내용은 다음과 같다.

제 출 내 용	조 치 계 획	반영 여부
- 현재 구거가 C면 D리 하천 309를 거쳐 308건물, 310과 459지번 사이로 설정되어 있는 실정으로 좁게 되어 있고 산 입구에는 높은 옹벽시멘트를 쳐 올라가지 못하도록 했으며, 대기업의 횡포로 산의 입구 구거에 물건을 쌓아놓고 못다니게 하는 실정으로 - P산업에서 S로 사업주가 바뀌는 이번에 예부터 다녔던 다리에서 곧장 산으로 진입되는 308번지 사이로 길을 정식으로 내주시고, 대신 공장사이의 현재구거를 308번지 공장주가 사용하도록 행정조치를 취해주면 서로 편할 것임 - 다리 남쪽으로 붙어 있는 309번지 내 하천구거(수위실 근처)에도 컨테이너박스를 조금 안으로 띄어 건물을 이동하여 주도록 건의	- 교량을 지나 대상지내 도로를 이용하여 기존 등산로와 연결되도록 하여 불편함이 없도록 하겠음 - 기존 컨테이너 박스를 이동하여 보행환경이 개선될 수 있도록 하겠음	부분 반영

자. 2018. 7. 26. 현장실지조사 시 확인한 바에 따르면 폐쇄된 대체 진입로에 파레트가 쌓여있어 이 민원 토지로의 진입이 불가한 것으로 확인된다.

차. 피신청인은 당시 고충민원, 당시 고충민원에 의해 작성된 합의서 내용 등에 대해 이 민원이 제기되기 이전에는 인지하지 못하였고, 이 민원을 통해 인지한 것으로 확인된다.

4. 판 단

가. 관계 법령 등

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조(정의)는 “1. ~ 3. (생략) 4. “도시․군관리계획”이란 특별시․광역시․특별자치시․특별자치도․시 또는 군의 개발․정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. ~ 라. (생략) 마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획 바. (생략) 5. “지구단위계획”이란 도시․군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적․계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시․군관리계획을 말한다. (이하 생략)”라고, 같은 법 제24조(도시․군관리계획의 입안권자)는 “① 특별시장․광역시장․특별자치시장․특별자치도지사․시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시․군관리계획을 입안하여야 한다. ② ~ ⑥ (생략)”라고, 같은 법 제26조(도시․군관리계획 입안의 제안)는 “① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시․군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시․군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시․군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. (생략) 2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 3. (생략) ② 제1항에 따라 도시․군관리계획의 입안을 제안받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 한다. ③ 제1항에 따라 도시․군관리계획의 입안을 제안받은 자는 제안자와 협의하여 제안된 도시․군관리계획의 입안 및 결정에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ④ ~ ⑤ (생략)”라고, 같은 법 제29조(도시․군관리계획의 결정권자)는 “① 도시․군관리계획은 시․도지사가 직접 또는 시장․군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시․군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. (단서 생략) ② (생략)”라고, 같은 법 제30조(도시․군관리계획의 결정)는 “① ~ ② (생략) ③ 국토교통부장관은 도시․군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시․도지사가 도시․군관리계획을 결정하려면 시․도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시․도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시․도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ④ ~ ⑦ (생략)”라고, 같은 법 제34조(도시․군관리계획의 정비)는 “① 특별시장․광역시장․특별자치시장․특별자치도지사․시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시․군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. ② (생략)”라고 규정한다.

2) 대법원은 “도시관리계획은 국토계획법 등 관계 법령에 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 계획을 입안․결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 행정계획이라고 할 것이다.”(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 참조)라고, “행정주체는 구체적인 행정계획을 입안․결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량 하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안․결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다.”(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 참조)고 판단한다.

나. 판단 내용

이 민원 지구단위계획 변경으로 인해 기존부터 사용해 오던 진입로가 폐쇄되어 이 민원 토지로의 통행을 위해 폐쇄된 대체 진입로의 재개설을 요구하는 신청인의 신청취지를 살펴보건대, 신청인은 구 청원군청의 P산업(주)에 대한 공장부지 조성 및 공장신축 허가 과정에서 당초 진입로를 이용할 수 없게 되었고 이에 대한 대안으로 공공시설용지로 지정된 대체 진입로로 통행하여 왔는데, 피신청인의 이 민원 지구단위계획 변경 결정으로 인해 대체 진입로마저 폐지되어 이 민원 토지로의 통행에 제한을 받고 있다.

피신청인은 이 민원 지구단위계획을 입안‧결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지지만 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량 하여야 할 것인 바, 피신청인은 이 민원 지구단위계획의 변경‧결정과정에서 관련된 자들의 이익을 비교교량 함에 있어 당시 고충민원 및 당시 고충민원에 의한 합의서 내용, 이에 따라 대체 진입로 역할을 한 공공시설용지의 개설 경위 등의 취지를 인지하지 못하고 있었던 것으로 보여지는 점, 이 민원 지구단위계획 결정 과정에서 주민의견청취 공고 기간에 주민의견 제출인이 이 민원 토지로의 진입을 위해 제출한 의견을 보면 결과적으로 신청인은 이 민원 토지로의 통행에 제한을 받고 있고 그로 인해 이 민원을 제기하게 되었는바 제출된 의견이 적절하게 반영되어 조치되었는지에 대해 살펴볼 필요가 있다고 판단되는 점 등을 종합적으로 본다면, 이 민원 토지로의 통행을 위해 대체 진입로의 재개설을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있는 것으로 보여진다. 따라서 이 민원 토지로의 통행이 가능한 기존 공공시설용지 수준의 진입로를 설치할 수 있도록 조치함이 타당하다 할 것이다.

다만 이 민원 지구단위계획 변경의 타당성 여부에 대한 최종적인 판단은 도시계획위원회의 심의결과에 따라 결정되는 것이므로 피신청인은 신청인, S와 이 민원 지구단위계획으로 폐지된 공공시설용지를 대체할 수 있는 해결방안을 협의하고 협의된 안을 입안하여 도시계획위원회에 상정함이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그렇다면 이 민원 지구단위계획으로 인해 폐쇄된 대체 진입로가 재개설 될 수 있도록 요구한다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정권고 하기로 하여 주문과 같이 의결한다.