3. 진출입로 개설 요구

1. 관광호스텔업 사업허가 요구

결정 개요

1. 민원번호 2BA1612169983

2. 피신청인 ○○시장

3. 주문 시정권고

피신청인에게 도시계획시설(도로)인 인창동 대로 3-11호선 개설공사로 진출입로가 단절된 신청인 소유의 경기 구리시 00동 000-00 대 246㎡로 진출입할 수 있도록 종전 규모의 진출입로를 개설할 것을 시정권고한다.

4. 의결일 2017. 3. 20.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 국도43호선(이하 ‘이 민원 국도’라 한다) 북측에 위치한 경기 구리시 00동 000-00 대 403㎡(이하 ‘이 민원 원토지’라 한다) 및 그 지상의 주택(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다) 소유자이며, 피신청인이 시행한 인창동 대로 3-11호선(도시계획도로, 이하 ‘이 민원 대로’라 한다) 개설공사(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)로 이 민원 원토지 중 157㎡(이하 ‘이 민원 편입토지’라 한다)가 편입되고 246㎡(이하 ‘이 민원 잔여지’라 한다)가 남았으나, 이 민원 원토지로 진출입하던 기존 통행로(폭 2m, 길이 30m정도, 이하 ‘이 민원 진출입로’라 한다)가 이 민원 공사에 편입되어, 이 민원 잔여지로 진출입할 수 없게 되었으니, 이 민원 잔여지로 진출입할 수 있도록 진출입로를 개설해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 잔여지는 인접한 같은 동 554-11 도로 629㎡와 같은 동 555-9 대 65㎡(이하 각 ‘이 민원 공유지1, 2’라 한다)를 통해 진출입하여야 하나, 이 민원 공유지2(같은 동 555-9)는 시유지로서「공유재산 및 물품관리법」에 따라 신청인이 대부허가를 받거나 매수하여 진출입로를 개설하여야 하는데, 현재 인접한 같은 동 555-14 대 162㎡(이하 ‘이 민원 인접토지’라 한다) 소유자가 이 민원 공유지2 일부를 사용하고 있어, 신청인이 이 민원 공유지1, 2를 진출입로로 사용할 경우, 이해관계인과의 원활한 협의를 통해 분쟁소지가 해소되어야 진출입로 확보가 가능하다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 시행한 이 민원 공사는 같은 동 548-4번지 일원(구, 중앙선 폐선부지)에 도시계획도로(대로 3-11호선)를 개설하는 사업으로, 사업규모는 폭 25m, 연장 600m이며, 공사기간은 2007. 6.～2010. 2.까지이다. 한편, 이 민원 대로 북측은 북부간선로와 연결되었고, 남측은 이 민원 국도와 연결되어 이 민원 교차로가 신설되었으며, 이 민원 원토지는 이 민원 교차로 서측에 위치하고 있다.

나. 이 민원 원토지는 ‘ㄱ’자모양에 가까운 다각형의 부정형 토지였는데, 157㎡가 이 민원 교차로 연결구간에 편입되어, 246㎡가 잔여지로 남았으며, 편입토지 및 잔여지 현황은 아래와 같다.

위치	원토지			편입토지		잔여지		비고
	지번	지목	면적(㎡)	지번	면적(㎡)	지번	면적(㎡)
구리시 00동	555-13	대	403	555-21	157	-	246	이 민원 잔여지

다. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 원토지는 당초 신청인 김00의 부(父) 신청 외 김00의 소유(1965. 7. 20. 사망)였는데, 1971. 1. 11. 신청인 김00(지분 3/8)과 신청 외 백00(지분1/8), 김00(지분 1/8), 김00(지분 2/8), 김00(지분 1/8) 등 총 5인 공유로 소유권이 이전(상속)되었다가, 2005. 12. 16. 백길순의 지분은 신청인 김00에게 이전(2005. 10. 7. 협의분할에 의한 상속)되었고, 김00자, 김00, 김00 지분(총 4/8)은 신청인 김00에게 이전(증여)되어, 현재, 신청인 김00과 김00(김00의 아들)이 공동 소유(지분 각 1/2)하고 있다.

라. 한편, 이 민원 편입토지(같은 동 555-21 대 157㎡)는 2005. 12. 16. 이 민원 원토지로부터 분할되어, 2006. 9. 13.부터 2008. 10. 1.까지 각 공유자(김00, 김00, 김00, 김00)의 지분이 각각 피신청인에게 이전(공공용지 협의 취득)되었고, 2010. 9. 27. 지목이 ‘대’에서 ‘도로’로 변경되었다가, 같은 해 9. 30. 같은 동 554-11 도로 96㎡ 외 5필지와 합병되어, 이 민원 공유지1(같은 동 554-11 도로 629㎡)로 합필되었다.

마. 또, 이 민원 공유지2는 신청 외 정00 소유였는데, 2005. 11. 2. 피신청인에게 소유권이 이전(공공용지 협의취득)되었다.

바. 한편, 이 민원 원토지는 이 민원 국도 북측에 위치하였는데, 이 민원 원토지의 지반고가 이 민원 국도 도로노반보다 약 2m 가량 높아, 이 민원 국도에서 이 민원 원토지로 직접 진출입은 불가하였으며, 이 민원 원토지 서측의 인창초등학교 진입도로(폭 4m정도, 이하 ‘이 민원 인근도로’라 한다)와 연결된 이 민원 진출입로를 통해 진출입하였는데, 이 민원 진출입로는 이 민원 국도 사이의 석축(높이 0～2.5m정도) 상단에 설치되어 있었으며, 이 민원 국도와의 단차로 인한 추락방지를 위해 피신청인이 철재 가드레일을 설치하였던 것으로 확인된다.

사. 신청인에 따르면, 이 민원 원토지는 당초 이 민원 진출입로를 통해 진출입한 토지(대지)로, 신청인은 2005. 12.말까지 이 민원 주택에서 거주하였고, 이후 2006. 12경까지 세입자가 거주하였다고 하며, 이 민원 공사로 토지 일부가 편입된 후, 이 민원 잔여지상에 건축물을 신축할 예정이었으나, 이 민원 잔여지가 2007.6. 4. 구리 인창·수택지구 재정비촉진사업지구로 지정되면서, 건축행위가 불가하게 되어, 공가(空家)로 있던 이 민원 주택을 2008년경 철거하였고, 2016. 5. 18. 주택재개발사업 정비구역 지정해제 고시되자, 이 민원 잔여지에 건축물을 신축하고자, 이 민원 편입토지 협의 당시 피신청인이 이 민원 잔여지로의 진출입로를 개설해 주기로 하였으므로, 피신청인에게 진출입로를 개설해 줄 것을 요구하였으나, 피신청인은 이 민원 원토지가 같은 동 575-7 도로 1,214㎡(국유지, 이하 ‘이 민원 국도부지’라 한다)와 접하고 있었으나, 신청인이 도로점용허가 등을 받은 사실이 없고, 석축 상단의 도로(이 민원 진출입로)는 사람만 임의로 통행하는 도로였고, 이마저도 누군가에 의해 울타리가 설치되는 등 통행에 제한을 받고 있었던 것으로 판단된다며, 신청인의 요구를 거부하여, 고충민원을 제기하게 되었다고 하고 있다. “이 민원 잔여지(인창동 555-13)로의 진출입로를 개설해 달라”는 신청에 대하여, 피신청인이 회신한 주요 내용은 아래와 같다.

< 2016. 11. 2.  민원 회신 (건설과-22700)>

▫이 민원 잔여지(인창동 00-00)는 이 민원 공유지1, 2(인창동 000-00 및 000-0)와 접해 있는 토지로서 이 민원 공유지1을 이용한 진입로 개설은 인창삼거리 교차로 접속차로 및 국도와 해당 지번의 단차 등으로 대로3-11호선 도로개설 이전부터 지형 여건상 불가했던 사항이며,

▫이 민원 잔여지로의 차량진입을 위해서는 이 민원 공유지2의 인접 이해관계인과의 원활한 협의 등을 거쳐 분쟁소지를 해소한 후 매수 및 대부 등의 방법으로 진출입로를 확보하는 것이 최적방안이라 판단됨

< 2016. 11. 29.  대체 진출입도로 개설 요청 관련 민원 회신 (건설과-24880) >

▫이 민원 잔여지(인창동 000-00)로의 진출입은 대로3-11호선 도로개설공사 이전 당시 이 민원 국도부지(인창동 575-7)에 도로점용허가 등을 받은 사실이 없는 바, 설치된 석축상단을 통하여 사람만 임의적으로 통행하였고, 그 마저도 누군가에 의해 울타리가 설치되는 등 통행에 제한을 받고 있던 것으로 판단됨.

▫지형여건상 국도에서 이 민원 잔여지로의 차량진입로 개설은 인창삼거리 교차로 접속차로와 해당 지번과의 단차 등으로 불가함.

▫차량 진출입로 확보를 위해서는 이 민원 공유지2(인창동 555-9)를 통하여 진출입로를 확보하는 것이 최적의 방안으로, 인접 이해관계인과의 원활한 협의 등을 거쳐 분쟁소지를 해소한 후 매수 및 대부 등의 방법으로 진출입로를 확보하시기 바람.

아. 그러나, 이 민원 원토지와 연결된 이 민원 진출입로가 사람만 임의적으로 통행하였고, 그 마저도 누군가에 의해 울타리가 설치되어 통행에 제한을 받고 있었다는 피신청인의 주장에 대해, 신청인은 이 민원 진출입로는 사람 뿐 아니라 차량통행이 가능한 도로였고, 신청인 또한 세입자가 거주하는 동안 이 민원 진출입로의 통행에 제한을 받은 사실이 없었다고 하며, 2008년경 이 민원 진출입로 입구에 설치된 가설(철재)휀스는 이 민원 공사가 시작되면서, 가설울타리가 피신청인이 설치한 것으로 보인다고 하고 있다.

자. 우리 위원회가 2017. 2. 9. 실지방문 조사를 실시한 결과에 따르면, 이 민원 잔여지는 현재 이 민원 국도 본선과 약 3m정도의 단차가 있고, 높이 1.2m정도의 자연석 석축이 설치되어 있으며, 석축 상부는 경사지로 조성되어 있었다. 또, 이 민원 잔여지와 이 민원 인근도로 사이에는 이 민원 공유지1, 2가 위치하고 있으며, 이 민원 국도와의 사이에 설치된 자연석 석축을 제외하고 이 민원 인근도로에서 이 민원 잔여지로의 통행로를 설치할 경우, 유효폭 3m 정도가 확보되는 것으로 확인된다.

차. 한편, 이 민원 공유지1 일부(약 65㎡)는 현재 이 민원 인접토지 소유자가 자동판매기 등을 적치하여 사용하고 있으며, 이로 인해 이 민원 잔여지로의 진출입이 불가한 상태인데, 담당 조사관 현장 확인 당시, 이 민원 인접토지 소유자(신청 외 안영철)가 민원 현장을 방문하여, 본 고충민원 현지 조사에 대해 이의를 제기하였으며, 2017.  2.  10. 우리 위원회에 ‘이해관계자인 본인의 의견을 청취하지 않고 민원 조사를 하는 것은 부당하니 공정한 민원 처리를 해 달라’는 고충민원을 제기하였다.

4. 판단

가.「공익사업을 위한 토지 등의 보상 및 취득에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제73조 제1항은 “사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로․도랑․담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다. 이하 생략”라고 하고, 같은 법 제79조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 취득하거나 사용하는 토지(잔여지를 포함한다) 외의 토지에 통로․도랑․담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 그 비용의 전부 또는 일부를 보상하여야 한다. 다만, 그 토지에 대한 공사의 비용이 그 토지의 가격보다 큰 경우에는 사업시행자는 그 토지를 매수할 수 있다.”라고 하고, 같은 조 제2항은 “공익사업이 시행되는 지역 밖의 토지등이 공익사업의 시행으로 인하여 본래의 기능을 다할 수 없게 되는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제59조는 “공익사업시행지구밖의 대지(조성된 대지를 말한다)·건축물·분묘 또는 농지(계획적으로 조성된 유실수단지 및 죽림단지를 포함한다)가 공익사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에는 그 소유자의 청구에 의하여 이를 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 다만, 그 보상비가 도로 또는 도선시설의 설치비용을 초과하는 경우에는 도로 또는 도선시설을 설치함으로써 보상에 갈음할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나. 이 민원 원토지는 이 민원 진출입로를 통해 진출입하였으나, 이 민원 공사로 진출입로가 단절되었으니, 이 민원 잔여지로 진출입할 수 있도록 진출입로를 개설해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ①이 민원 원토지는 지목이 ‘대’인 토지로서, 주택의 대지로 이용되었고, 이 민원 공사 시행 전까지 진출입로가 연결된 토지였던 점, ② 이 민원 공사로 이 민원 진출입로와 이 민원 편입토지가 편입되어 이 민원 잔여지로의 진출입로가 단절된 것으로 보이는 점, ③ 피신청인은 이 민원 공사로 이 민원 잔여지로의 진출입로가 단절되었음에도 별도의 진출입로를 개설하지 않은 점, ④ 이 민원 공유지1, 2는 도로구역 밖의 토지이나 이 민원 편입토지가 포함된 토지로, 피신청인이 이 민원 공사를 시행하면서 취득(공공용지 협의취득)한 토지인 점, ⑤ 이 민원 공유지1, 2는 이 민원 국도 본선 밖에 위치하고 있으며, 이 민원 잔여지 및 이 민원 인근도로와 연결되어 있고, 이 민원 공유지1, 2를 이 민원 잔여지로의 진출입로로 사용하더라도 이 민원 국도 및 이 민원 대로의 기능이나 통행에 제한을 초래하지 않는 점, ⑥ 토지보상법에 따르면 사업시행자는 공익사업으로 인하여 통로 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 피신청인은 이 민원 잔여지로 진출입할 수 있도록 이 민원 공유지1, 2상에 이 민원 진출입로 규모이상의 진출입로를 개설하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 잔여지로 진출입할 수 있도록 진출입로를 개설해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.