1. 주위토지통행권 침해 구제

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1611-203416

2. 피신청인 ○○시장

3. 주문 시정권고

피신청인에게 신청인이 자신의 소유인 ○○시 ○○면 ○○리 222 답 9,950㎡에 진출입할 수 있도록 통행로 확보 방안을 강구할 것을 시정권고한다

4. 의결일  2017. 2. 13.

이  유

1. 신청 원인

신청인 소유인 ○○시 ○○면 ○○리 222 답 9,950㎡(이하 ‘신청인 토지’라 한다)는 피신청인이 관리하는 국유지인 같은 리 332-4 구거 9,114㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다) 중 일부를 거치지 않고는 공로(公路)로 나갈 수 없는 맹지(盲地)여서 2012년 피신청인과 신청 외 △△△를 상대로 주위토지통행권확인의 소를 제기하여 이 민원 토지 중 일부를 통행로(이하 ‘이 민원 통행로’라 한다)로 확인받았다. 그런데 최근  피신청인이 이 민원 토지 중 일부(238㎡)를 연접한 같은 리 220-1 소유자에게 공유수면 점·사용 허가를 하면서 이 민원 통행로 일부를 포함하여 신청인의 통행이 어려우니 해결해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 통행로에는 벤치플륨관(콘크리트 배수로)이 설치되어 있어 농로로서의 기능이 없고, 같은 리 220-1 토지 소유자에 대한 공유수면 점·사용허가는 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 및 「내륙 공유수면 점용·사용 업무처리 요령」(해양수산부 지침)에 따라 적법하게 처리하였다.

3. 사실 관계

가. 신청인 토지는 같은 리 242, 같은 리 244-1, 같은 리 223, 같은 리 217, 같은 리 218-1, 같은 리 218-2에 둘러싸인 토지로, 피신청인이 관리하고 있는 연접한 국유지인 이 민원 토지의 일부를 거치지 않고는 공로에 도달할 수 없는 이른바 맹지이다.

나. 이에 따라 신청인은 2012년 피신청인과 피신청인으로부터 이 민원 토지의 일부에 대한 점·사용 허가를 받아 과실수를 식재하여 관리하고 있던 신청 외 △△△를 공동 피고로 ○○○○법원 ○○지원에 주위토지통행권확인의 소를 제기하였고, 20○○.○○.○○. ‘① 신청인이 이 민원 토지 중 약 700㎡의 경계 및 현황측량감정, 신청인과 △△△는 이 민원 통행로 지상 수목의 시가 감정을 신청하고, ② 신청인은 위 시가 감정 결과에 따른 금액을 △△△에게 지급 및 △△△는 수목 철거, ③ 위 금원 지급이 이루어지는 즉시 피신청인과 △△△는 위 약 700㎡ 중 현황구거(콘크리트 시설물)가 설치된 부분과 위 설치 부분으로부터 각 좌우로 0.5m폭에 해당하는 면적을 제외한 나머지 부분에 관하여 원고에게 통행권이 있음을 확인’ 등을 내용으로 하는 조정이 성립되었다.

다. 그런데 이 민원 토지와 연접한 같은 리 220-1 토지의 소유자인 신청 외 ▲▲▲은 20○○.○○. 피신청인에게 이 민원 토지 중 238㎡에 대해 공장부지 진·출입로(보강토옹벽) 목적으로 공유수면 점·사용 허가 신청을 하였고, 피신청인은 20○○.○○.○○. ▲▲▲에게 이 민원 토지 중 238㎡에 대해 20○○.○○. 20. ~ 2020. 12. 31.를 기간으로 공장부지 목적으로 공유수면 점·사용허가를 하였는데, 이 점·사용허가 토지의 일부와 신청인이 주위토지통행권확인의 소를 통해 확인받은 통행로의 일부가 중첩된다.

허가조건에는 ‘이해관계인과의 분쟁이 있을 시 이해관계인과 사전 조정하여 분쟁이 없도록 조치하여야 하며, 조정이 되지 않을 경우 허가청의 지시에 따라야 한다.’라는 조항이 있다.

라. 한편, 피신청인은 위 다.항 기재 공유수면 점·사용허가를 하면서 신청인이 이 민원  토지 일부에 대해 주위토지통행권이 있음을 알지 못하여 이를 반영하지 않았다. 또한 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 공유수면 점·사용허가를 하면서 인접지 소유자 등의 동의를 받아야 함에도 이들의 동의를 받은 사실이 없다.

마. 우리 위원회가 2017. 1. 13. 이 민원 토지 일대를 실지조사한 결과, 이 민원 통행로는  폭 3~4m의 구거부지로 부지 내에 폭 1.5m, 깊이 1.5m의 벤치플륨관(콘크리트 배수로)이 매설되어 있어 신청인의 주장과 같이 농기계 등이 통행할 수 있는 상황은 아니었다. 신청인은 향후 ○○시 예산이나 신청인 부담으로 콘크리트 배수로를  복개하여 신청인 토지의 통행로를 확보할 계획이었는데, 피신청인의 공유수면 점·사용허가로 인해 통행이 곤란하게 되었다고 진술하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제12조는 “공유수면관리청은 제8조와  제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용·사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제12조 제1항은 “법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.  6. 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자”라고, 제4항은 “공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용·사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부. 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는  그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부”라고 규정하고 있다.

2) 해양수산부가 ｢공유수면법｣에 따라 내륙공유수면 점용․사용허가의 대상․기준․절차 등에 관한 사항을 제시하여 내륙 공유수면을 지속 가능하게 이용할 수 있도록 필요한 사항을 규정하기 위해 제작하여 지방자치단체에 배부한 ｢내륙 공유수면 점용·사용 업무처리 요령｣(2014.2.) 5 내지 12~14쪽 내용을 보면, 내륙 공유수면 점용·사용의 기본원칙으로 “공유수면관리청은 내륙 공유수면을  점용․사용허가를 할 때에 그 허가로 인해 피해가 예상되는 권리자가 있는 경우에는 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만, 공유수면 점용․사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용․사용에 동의한 경우와 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 공익사업을 위해 점용․사용하려는 경우는 예외적으로 허가를 할 수도 있다”라고 규정하고 있고, 점용․사용허가를 받고자 하는 자는 허가신청서에 공유수면 점용․사용 관련 권리자의 동의서를 첨부하여 신청하여야 한다.“라고 규정하고 있다.

3) 해양수산부가 발간한 ｢공유수면 업무길라잡이｣(2013.8) 158쪽 질의회신 내용을  보면, “｢공유수면법｣상 권리자의 동의 없이 공유수면을 점·사용허가는 권리자의 동의를 허가기준(요건)으로 정하고 있으므로 권리자의 동의 없는 점·사용허가는 취소(무효)할 수 있는 처분으로 볼 수 있다”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

피신청인의 공유수면 점·사용허가로 신청인의 주위토지통행권이 침해받고 있으니 해결해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 맹지인 신청인 토지의 진출입을 위해 신청인이 피신청인 등을 상대로 주위토지통행권확인의 소를 제기하여 20○○.○○.○○. ○○지방법원의 조정을 통해 신청인이 이 민원 통행로에 대해 통행권이 있음을 확인받은 점, 그럼에도 피신청인이 이러한 사실을 간과한 채 ▲▲▲에 대한 공유수면 점·사용허가를 하여 신청인의 통행권이 침해받고 있는 점, 또한 공유수면법은 공유수면에 대한 점·사용허가를 할 때 그 허가로 피해가 예상되는 권리자(인접지 소유자 등)가 있는 경우 동의를 받도록 하고 있음에도 ▲▲▲에 대한 공유수면 점·사용허가를 하면서 인접지 소유자인 신청인의 동의를 받은 사실이 없는 점, 공유수면법의 소관부처인 해양수산부도 권리자의 동의 없는 점·사용허가는 취소(무효)할 수 있다고 해석하고 있는 점, 당초 ▲▲▲은 이 민원 토지 일부에 대해 ‘공장부지 진·출입로’ 목적으로 점·사용허가를 신청하였으나 피신청인은 ‘공장부지’ 목적으로 점·사용허가를 하였는바, 피신청인의 공유수면 점·사용허가 업무 처리가 적절하다고 보기도 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 ▲▲▲에 대한 공유수면 점·사용허가의 취소 등을 포함하여 신청인의 통행권을 확보할 수 있는 방안을 강구하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 통행로 확보를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.