1. 고속도로 지정차로위반 단속 이의

결정 개요

1. 민원번호 2AA-1609-264929

2. 피신청인 경찰청장

○○○○경찰서장

3. 주문 시정권고

피신청인 1에게 피신청인 2가 2016. 10. 이전에 ○○○○순환고속도로 ○○나들목과 □□나들목 구간에서 ｢도로교통법 시행규칙｣ 제16조 제1항(지정차로)을 위반하였다고 단속하여 피신청인 1 소속 경찰관서에서 부과한 전체 단속건수에 대해 범칙금 및 벌점을 취소할 것을 시정권고한다.

4. 의결일  2017. 7. 1.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 고속버스 운전자인데, ○○○○순환고속도로 ○○육교구간(○○나들목과 □□나들목 사이에 있는 ○○육교를 중심으로 한 약 1.7㎞ 구간. 이하 ‘이 민원 구간’이라 한다)에서 2차로로 주행을 하였다는 이유로 2015. 3. 이후 피신청인 2로부터 5차례 지정차로 위반 단속을 당하였다. 신청인은 피신청인 2의 단속 5건에 대해 이의제기를 하였고, 즉결심판을 거쳐 검찰에서 모두 불기소(혐의없음) 처분을 받았다. 이처럼 피신청인 2의 지정차로 위반 단속은 부당하니, 신청인처럼 부당하게 단속 피해를 당한 운전자들에 대해서도 시정 조치해 달라.

2. 피신청인의 주장

가. 피신청인 1(경찰청장)의 주장

이 민원 구간은 편도 4차로 구간이기에 피신청인 2가 ｢도로교통법 시행규칙｣ 제16조 제1항에 따라 지정차로 위반 단속을 한 것은 적법하다.

나. 피신청인 2(○○○○경찰서장)의 주장

피신청인 2가 2016. 10. 이전에 이 민원 구간에서 실시한 ｢도로교통법 시행규칙｣ 제16조 제1항(지정차로) 위반 단속에 대한 구제는, 신청인의 경우와 마찬가지로 개별적으로 이의를 제기하여 법원 및 검찰의 판단을 받아 처리하여야 할 사항이다.

다. 관계기관(국토교통부 장관)의 주장

○○○○순환고속도로를 운영하는 한국도로공사를 통해 조사하여 본바, ○○○○순환고속도로는 편도 4차로로 운영되고 있으나, 이 민원 구간은 편도 5개차로로 운영되고 있다.

3. 사실 관계

가. 피신청인 2가 제출한 자료에 따르면, 신청인은 2016. 1. 10. 10:19경 ○○7○아○○○○ 고속버스로(이하 ‘사건 1’이라 한다), 2015. 4. 26. 15:38경 ○○7○○아○○○○ 고속버스로, 2015. 6. 28. 13:22경 ○○7○○아○○○○고속버스로, 2015. 8. 31. 06:52경 ○○7○○아○○○○ 고속버스로, 2015. 12. 31. 10:25경 ○○7○○아○○○○ 고속버스로(4건 모두를 이하 ‘사건 2’라 한다), 각각 이 민원 구간을 2차로로 운행하여 ｢도로교통법 시행규칙｣ 제16조 제1항(지정차로)을 위반하였다는 이유로 ○○○○경찰서장 소속 순경 임○○으로부터 사건 1에 대해서는 2016. 2. 24., 사건 2에 대해서는 2016. 6. 10. 각각 통고처분을 받았다. 이들 통고처분에 대해 신청인이 이의를 제기하여 ○○○○지방법원에서 즉결심판이 이루어졌는데, ○○○○지방법원은 2016. 3. 3. 사건 1에 대하여, 2016. 6. 16. 사건 2에 대하여 각각 ‘청구기각’하였다.

나. ○○○○경찰서장(담당 경위 지○○)은 사건 1에 대하여 재조사하여 2016. 3. 26. ○○○○지방검찰청검사장에게 “지정차로에 따라 통행하여야 함에도 지정차로 통행을 위반하였다.”는 이유로 불구속 기소의견으로 송치하였는데, ○○○○지방검찰청검사장(담당 검사 송○○)은 2016. 5. 17. 이에 대해 “편도 5차로 이상의 고속도로에서 차로에 따른 통행차의 기준은 따로 정하여진 것이 없다. 범죄 인정되지 아니하여 혐의 없다.”라고 불기소 결정을 하였다. 이후 ○○○○경찰서장(담당 경위 고○○)은 사건 2에 대해 2016. 8. 10. ○○○○지방검찰청검사장에게 혐의없음 의견으로 송치하였고, ○○○○지방검찰청검사장(담당 검사직무대리 박○○)은 2016. 8. 23. 사건 2에 대해 범죄인정이 되지 않아 혐의가 없다며 불기소 결정을 하였다.

다. 피신청인 2가 제출한 자료에 따르면, 피신청인 2는 ○○○○고속도로(노선번호 1○○)의 이 민원 구간(약 1.7㎞) 내 ○○육교 보행자도로에서 소속 경찰관 9명이 2015. 2. 22.부터 2016. 9. 13.까지 ‘소니 캠코더’ 카메라를 이용하여 단속을 실시하였다. 이 민원 구간의 방향별 차로 수 현황은 □□IC부터 672m는 4차로, 이후 40m는 6차로, 이후 1,094m는 5차로, 이후 524m는 6차로, 이후 670m는 4차로이고, ○○IC부터 747m는 4차로, 이후 335m는 6차로, 이후 1,031m는 5차로, 이후 887m는 4차로이다.

				○○	○○	순환	고속		도로		○○	IC ▲
					(하행	)					(상행	)
		5 차 로		4 차 로	3 차 로	2 차 로	1 차 로		1 차 로	2 차 로	3 차 로	4 차 로	5 차 로
						캠코더	촬영		장소		(	보행자	도로)
◀□□ □□구 □□역
				○○	육교
													○○ ○○시▶
						캠코더	촬영		장소
촬영범위 (약1.7km)															촬영범위 (약1.7km)
		천 호 상 일 진 출 로 ↙		4 차 로	3 차 로	2 차 로	1 차 로		1 차 로	2 차 로	3 차 로	4 차 로	5 차 로
				특수 건설 대형 화물	대형 버스 소형 화물	승용
									1 차 로	2 차 로	3 차 로	4 차 로		↖ 황 산 진 입 로
					□□	IC ▼

< 제공 : 피신청인 2 >

라. 신청인이 2016. 6. 23. 피신청인 2에게 정보공개 청구하여 받은 자료에 따르면, 2015. 3. 1.부터 2016. 5. 31.까지 피신청인 2가 ○○육교에서 지정차로 위반으로 단속한 차량의 총 건수는 18,212건이었다. 또한 피신청인 2가 우리 위원회에 제출한 자료(청문감사관-○○○○호, 2016. 12. 29.)에 따르면, 피신청인 2는 2015. 2. 22.부터 2016. 9. 13.까지 이 민원 구간에서 총 19,830건(승용 60건, 승합 7,438건, 화물 11,149건, 건설기계 등 1,183건)을 지정차로 위반으로 단속한 것으로 되어있다.

마. 피신청인 2에 따르면 2016. 9. 13.이후 단속은 중단되었고, 이 민원 구간의 조망이 가능한 포털사이트 다음(Daum)의 도로현황사진(2016. 7. 촬영)에서는 피신청인 2 소속 경찰관이 ○○육교 위 보행자도로 상에서 캠코더로 지정차로 위반 증거를 채집하는 상황을 확인할 수 있다(위 사진). 또한 우리 위원회가 실지조사 (2017. 3.) 과정에 ○○육교에서 촬영한 사진으로 차로 도색 형태가 선명하게 나타나 있다(아래 사진).

바. 이 민원 구간에서 단속된 위반 19,830건 중 100개의 표본을 추출하여 조치결과를 조사(2017. 2. 16, 우리 위원회 조사관 박○○, 조사관 류○○ 실시)한 결과, 전국 60개 경찰서가 처분 경찰관서로 지정되어 22건의 범칙금이 납부되었고, 1건은 계도하였으며, 77건은 사실 확인이 진행 중인 것으로 파악되었다.

사. 피신청인 1이 제출한 자료(교통운영과-○○○○호, 2016. 12. 13.)에 따르면, 이 민원 구간의 일부는 ○○지방경찰청장이, 나머지는 ○○○○지방경찰청장이 관할하는데, 두 지방경찰청장 모두 ｢도로교통법 시행규칙｣ 별표 9 ㈜ 8 ‘편도 5차로 이상의 도로에서 차로에 따른 통행차의 기준’을 정하지 않았다.

아. 피신청인 2가 제출한 피신청인 1의 ‘고속도로 지정차로위반 여부’ 질의회시(교통안전과-○○○○, 2016. 10. 29.) 내용은 다음과 같다.

1) ‘편도4차로인 고속도로에서 대형버스가 2차로 주행 중 편도5차로로 변경된 후에도 계속 2차로로 주행할 경우 고속도로 지정차로 위반 단속 여부’ 및 ‘편도5차로인 고속도로에서 대형버스가 2차로를 주행 중 편도4차로로 변경된 후에도 계속 2차로를 주행할 경우 고속도로 지정차로위반 단속 여부’에 대해, ‘대형버스가 앞지르기차로 이용 추월 후 복귀 없이 장시간 저속으로 연속 주행하는 경우나 주행차로에 차량이 없음에도 앞지르기차로로 진입하는 경우에는 단속기준에 해당되고, 대형버스가 편도4차로 중 2차로를 주행한 것이 전술(前述)한 단속기준에 해당하는지 여부는 단속자(캠코더 영상 촬영자), 영상처리 담당자 등이 도로환경, 교통여건, 당시 상황 등(차량이 어느 정도 정체되었는지<복귀하는 것이 사실상 의미가 있었는지>, 긴급한 상황이었는지, 고속도로에 진입한 직후였는지, 고속도로에서 나가려는 중이었는지, 추월을 마친 후 복귀할 의사 없이 계속 주행했는지 등)을 종합적으로 고려하여 단속 또는 계도 여부를 판단하여야 한다.’라고 회시하였다.

2) ‘’차로에 따른 통행차의 기준‘이 정해져 있지 않은 5차로 고속도로에서 대형버스가 1차로를 계속해서 운행시 지정차로 위반 단속 여부’에 대해, ‘｢도로교통법 시행규칙｣ ’별표 9‘의 ’주석 8‘은 편도5차로 이상의 도로에서 차로에 따른 통행차의 기준은 별표에 준하여 지방경찰청장이 따로 정한다고 되어 있고, ’주석 1‘은 모든 차는 지정된 차로의 오른쪽 차로로 통행할 수 있다고 되어 있으며, 한편 편도4차로 고속도로의 경우 대형버스는 주행차로인 3차로와 4차로로 통행이 가능하고, 편도5차로 고속도로의 경우 지방청 고시에 따로 정한 바가 없는 경우 운전자에게 유리하게 해석, 주행차로인 3차로와 4차로, 5차로로 통행이 가능하다고 보아야 하기에, 질의내용인 편도5차로 고속도로에서 대형버스가 1차로를 계속 운행하는 것은 지정차로 위반 성립되어 단속이 가능하다고 보며, 역시 위의 단속기준에 해당하는지 여부를 단속자 등이 판단해야 할 것이다.’라고 회시하였다.

자. 우리 위원회가 피신청인 1에게 1) ○○○○지방검찰청검사장이 ‘편도 5차로 이상의 고속도로에서 지정차로에 따른 통행차의 기준은 따로 정하여진 것이 없다.’라는 이유로 사건 1․2 등 5건 모두를 불기소 처분하였는데, 이에 대한 의견, 2) 1)의 답변에 가감속차로가 포함되지 않은 본선차로를 기준으로 차로를 판단하였다고 하였는바 관련 근거, 3) 피신청인 2가 제출한 자료에 따르면, 피신청인 2가 편도 5차로임을 알고도 단속한 것으로 보이는데, 편도 5차로임에도 단속하였을 경우 처리방안에 대해 질의한바, 피신청인 1은 다음과 같이 답변하였다.

1) 이 민원 구간은 편도 5차로가 아닌 편도 4차로이므로 ○○○○지방검찰청검사장의 불기소 처분은 차로수의 판단에서 법리오해가 있는 것으로 보인다. 이 민원 구간은 편도 5차로로 보이지만 하위차로(5차로)는 ‘가감속 차로’에 해당되어, ｢도로교통법｣의 지정차로 기준인 본선차로에서는 제외하여 판단하여야 한다.

2) 차로의 설치와 통행차의 구분을 관할하는 피신청인 1이 가감속 차로를 유권해석으로 지정차로의 차로 수에서 제외하는 것이다.

3) 피신청인 2는 이 민원 구간을 편도 4차로로 판단하여 단속하였으나, 국민권익위원회에 답변서를 제출할 때는 피신청인 2 소속 교통부서가 아닌 청문감사부서에서 제출하다보니 전문성이 결여되어 이 민원 구간을 ‘5차로’라고 기재한 것으로 보인다. 고속도로 편도 5차로에 대해 지정차로 위반 단속을 한 사실이 없어 편도 5차로의 지정차로 단속 처리방안은 검토하지 않고 있다.

차. 우리 위원회는 2017. 3. 13. 관계기관에게 이 민원 구간의 차로 현황에 대한 사실확인을 요청한바, 관계기관은 “○○○○순환고속도로 △△~△△간 확장공사(제5공구)는 2001. 5. 1. ‘편도4차로’로 준공”되었고, “○○○○고속도로는 편도 4차로로 운영되고 있으나, 인접한 IC(나들목)간 유출입 차량의 원활한 교통흐름을 유도하기 위하여 부가차로를 설치하여 5개 차로로 운영하는 일부구간이 있고, ○○IC~□□IC 구간은 편도 5개차로로 운영되고 있으며, 최우측 5번째 차로는 인접 IC간 가속차로와 감속차로를 이어주는 연속부가차로이다.”라고 회신(도로운영과-○○○○호, 2017. 5. 1.)하였다.

카. 관계기관이 작성한 ‘｢도로의 구조․시설 기준에 관한 규칙｣ 해설(2013. 8. 20. 개정)’ 506 ~ 507쪽의 ‘연속 부가차로 설치’ 부분에는 “고속도로 분․합류부는 본선 및 연결로 주행 차량이 혼재되어 속도의 감소 및 교통사고 위험이 상존하는 구간과 교차로 등 시설물 간격이 조밀하게 배치되어 서비스 수준 저하로 상습 지․정체가 우려되는 구간에 대하여 원활한 교통흐름을 유도하기 위하여 연속부가차로를 설치하여야 한다. 설치방법은 본선 및 유출․입 교통량, 통행패턴, 용지확보 여부 및 설치 연장을 종합적으로 고려하여 차선분리와 차로분리방법으로 구분하여 설치한다. (중략) 차선분리 방법에서는 본선차로와 연속부가차로를 구분하기 위하여 그림 7-23에 표시된 바와 같이 노면표시를 하고 도로표지관련규정에 의거 표지판을 설치한다. (중략)”라고 기술되어 있고, 가․감속 차로와 관련하여 500쪽에는 “감속차로는 노면표시를 하여 명확하게 식별할 수 있도록 한다.”라고 502쪽에는 “연결로의 합류단 안쪽에 안전한 가속합류부가 있다는 것을 운전자가 알 수 있도록 표지 등을 설치한다.”라고 기술되어 있다.

이 규칙에 따르면, 일반차로를 구분하는 차선은 폭 15~20cm에 길이 3~10m로 도색하고 도색한 길이의 1~2배를 건너뛰고 다시 도색하는 방식으로 표시된 것과 달리, 연속부가차로를 구분하는 차선은 폭이 45cm에 길이 2m를 도색하고 3m를 건너뛰는 방식으로 표시되고, 변속차로(가속차로 또는 감속차로)는 차선 폭은 50cm에서 20cm까지 변화를 주고 길이 2m를 도색하고 3m를 건너뛰는 방식으로 표현되기에, 일반 차로와 연속부가차로, 변속차로는 확연히 구별이 된다.

타. 2017. 5. 8. 한국도로공사에 연속부가차로 운영 현황을 확인하여 본바, 전국 고속도로에 총 23개 연속부가차로 설치 구간이 운영되고 있으며, 2017. 3. 기준 6개 구간만 위 ‘차’항에 따른 부가차로로 차선이 도색되어 있고, 이 민원 구간은 일반차로로 도색되어 있다가 2017. 4. 규정에 맞추어 개선(이전에는 일반 차로로 도색)되었으며, 나머지 15개 구간은 2017. 5. 중 보완계획이 있는 것으로 파악되었다.

파. 한국도로공사는 이 민원 구간이 2001. 5. 확장 당시 설계도 상에는 연속부가차로로 도색하는 것으로 되어 있었으나 실제 현장에서 차선을 도색하는 과정에 일반차로로 도색이 되는 문제가 발생하였으며, 우리 위원회가 이 민원구간의 고충민원을 조사하는 과정에 문제점을 파악하여 개선하였다. 따라서 피신청인 2가 단속을 하던 시점에는 일반차로로 도색되어 운영되었다. 이 민원 구간에 대한 연속부가차로 개선 전․후의 현황 사진은 다음과 같다.

차선 규격

15 ~20 cm
	L1 = 3 ~ 10 m
	L2 = L1 의 1~2배

이 민원 구간 연속부가차로 도색 개선 전(前) 사진

차선 규격

45cm
	2m
	3m

이 민원 구간 연속부가차로 도색 개선 후(後) 사진

하. 우리 위원회는 2017. 6. 16. 지정차로 위반 단속을 실시한 피신청인 2 소속 경사 위○○(이하 ‘단속 경찰관’라 한다)에 대해 출석조사를 실시하여, 다음과 같은 사실을 확인하였다.

1) 앞 ‘자’항 ‘3)’호와 관련, “청문감사관 서류는 경비교통과 협조를 받지 않고 청문감사관실에서 임의로 만들어졌나요?”라는 질문에 “경비교통과 협조가 있었고, 붙임 서류는 단속 경찰관이 작성하였다.”고 답변하였다.

2) “피신청인 2 소속 경비교통과와 청문감사관실에서 우리 위원회에 제출한 자료와 단속 경찰관의 앞선 답변자료에서 모두 일부 4차로고 나머지는 5차로 또는 6차로로 보았는데, 그 사유는 무엇인가요?”라는 질문에 “도로에 차선이 그어진 대로 표현”하였다고 답변하였다.

3) “단속 당시 5차로도 단속이 가능한 것으로 보았는지요?”라는 질문에 “예”라고 답변하였다. 참고로, 피신청인 2는 서울지방경찰청장을 통해 피신청인 1에게 ‘5차로에서 단속 가능 여부’에 대해 2016. 10.경(단속을 중단한 이후)에 질의한 바가 있다.

4) “고속도로에서 차량운행 특성은 일반도로에서 운행하는 것과는 다르기 때문에, 고속도로 상 교통법규 위반에 대해서는 고속도로순찰대와 같은 직접 업무수행 기관에서 하거나 단속을 수년간 지속하는 과정에 협의가 필요할 것으로 판단되는데, 고속도로순찰대에 대해 고속도로 상 지정차로 위반 단속에 대해 협조요청을 하였거나, 협의 등을 한 사실이 있는지요?”라는 질문에 “양측에서 협조요청 또는 협의한 사실이 없다.”라고 답변하였고, “이 민원 구간 단속과 관련 현장 단속경찰관들이 의견을 피신청인 2 소속 경비교통과장에게 전달한 적은 있는지요?”라는 질문에 “한 적이 없다.”라고 답변하였다.

5) “단속 경찰관은 ○○IC - □□IC 구간의 4차로와 5차로 구간에서 2차로를 운행하는 버스에 대해 지정차로 위반을 단속한 사실이 있나요?”라는 질문에 “예”라고 답변하였다.

6) “(5차로 단속을 인정하면) 5차로구간에는 지정차로위반 처벌근거가 없으므로 단속하는 것이 부당하지 않은가요?”라는 질문에 “부당하지 않다.”라고 답변하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) ‘죄형법정주의(罪刑法定主義)’에 관하여, ｢대한민국헌법｣ 제12조 제1항은 “모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제13조 제1항은 “모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”라고 규정하고 있으며, ｢형법｣ 제1조(범죄의 성립과 처벌) 제1항은 “범죄의 성립과 처벌은 행위 시의 법률에 의한다.”라고 규정하고 있다.

2) 본선 차로 수 등에 관하여, ｢도로교통법｣ 제2조(정의)는 ”(중략) 6. "차로"란 차마가 한 줄로 도로의 정하여진 부분을 통행하도록 차선(車線)으로 구분한 차도의 부분을 말한다.  7. "차선"이란 차로와 차로를 구분하기 위하여 그 경계지점을 안전표지로 표시한 선을 말한다.(이하 생략)“라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조(차로의 설치 등) 제1항은 ”지방경찰청장은 차마의 교통을 원활하게 하기 위하여 필요한 경우에는 도로에 행정자치부령으로 정하는 차로를 설치할 수 있다.(이하 생략)“라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제15조(차로의 설치)는 ”지방경찰청장은 법 제14조제1항에 따라 도로에 차로를 설치하고자 하는 때에는 별표 6에 따른 노면표시로 표시하여야 한다.“라고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 6 ‘안전표지의 종류, 만드는 방식, 설치하는 장소․기준 및 표시하는 뜻’ 중 ‘Ⅱ. 개별기준’의 ‘5. 노면표시’의 일련번호 ‘501’과 ‘503’, ‘508’은 다음 표와 같이 규정하고 있다(참고로, 연속부가차로에 대한 노면표시는 별도로 규정되어 있는 바가 없다).

<별표 6>

일련 번호	종류	만드는 방식 (단위 : 센티미터)	표시하는 뜻	설치기준 및 장소
501	중앙선표시		·법 제14조에 따라 도로의 중앙선을 표시하는 것 ·황색실선은 차마가 넘어갈 수 없음을 표시하는 것 ·황색점선은 반대방향의 교통에 주의하면서 일시적으로 반대편 차로로 넘어갈 수 있으나 진행방향 차로로 다시 돌아와야 함을 표시하는 것(이하 생략)	·차도 폭 6미터 이상인 도로에 설치하며, 편도 1차로도로의 경우에는 황색실선 또는 점선으로 표시하거나 황색복선 또는 황색실선과 점선을 복선으로 설치 ·중앙분리대가 없는 편도 2차로 이상인 도로의 중앙에 실선의 황색복선을 설치 ·중앙분리대가 없는 고속도로의 중앙에 실선만을 표시할 때에는 황색복선으로 설치
503	차선표시		·법 제14조에 따라 도로구간 내의 차로의 경계를 표시하는 것	·편도 2차로 이상의 차도구간내의 차로 경계를 표시할 필요가 있을 경우에 설치 ·차로 경계선은 백색점선으로 설치
508	진로변경제한선표시		·차가 점선이 있는 쪽에서는 진로를 변경 할 수 있으나, 실선이 있는 쪽에서는 진로변경을 제한하는 것	·고속도로 및 자동차 전용도로에서 차도의 폭 등을 고려, 특별히 필요하다고 인정되는 경우 도로가 분리 또는 합류되는 구간 또는 장소내의 필요한 지점에 설치

또한, ｢도로법｣ 제50조(도로의 구조․시설 기준 등)는 ”도로의 구조 및 시설, 도로의 안전점검, 보수 및 유지ㆍ관리의 기준은 국토교통부령으로 정하되, 도로공사에 따르는 자연생태계의 훼손 및 인근 주민 등의 환경피해를 최소화하고 도로구조나 교통의 안전을 확보할 수 있도록 정하여야 한다.“라고 규정하고 있고, 같은 법 제112조(고속국도에 관한 도로관리청의 업무 대행) 제1항에는 ”국토교통부장관은 이 법과 그 밖에 도로에 관한 법률에 규정된 고속국도에 관한 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 한국도로공사로 하여금 대행하게 할 수 있다.“라고, 제2항에는 ”한국도로공사는 제1항에 따라 고속국도에 관한 국토교통부장관의 권한을 대행하는 경우에 그 대행하는 범위에서 이 법과 그 밖에 도로에 관한 법률을 적용할 때에는 해당 고속국도의 도로관리청으로 본다.“라고 규정하고 있으며, ｢도로의 구조․시설 기준에 관한 규칙｣(국토부령) 제2조(정의)는 ”19. "차로"란 자동차가 도로의 정해진 부분을 한 줄로 통행할 수 있도록 차선에 의하여 구분되는 차도의 부분을 말한다.  20. "차로 수"란 양 방향 차로(오르막차로, 회전차로, 변속차로 및 양보차로는 제외한다)의 수를 합한 것을 말한다.  21. "차도"란 자동차의 통행에 사용되며 차로로 구성된 도로의 부분을 말한다.  22. "차선"이란 차로와 차로를 구분하기 위하여 그 경계지점에 표시하는 선을 말한다.  23. "오르막차로"란 오르막 구간에서 저속 자동차를 다른 자동차와 분리하여 통행시키기 위하여 설치하는 차로를 말한다.  24. "회전차로"란 자동차가 우회전, 좌회전 또는 유턴을 할 수 있도록 직진하는 차로와 분리하여 설치하는 차로를 말한다.  25. "변속차로"란 자동차를 가속시키거나 감속시키기 위하여 설치하는 차로를 말한다.“라고 규정하고 있고, 같은 규칙 제37조(양보차로) 제1항은 ”2차로 도로에서 앞지르기시거가 확보되지 아니하는 구간으로서 교통용량 및 안전성 등을 검토하여 필요하다고 인정되는 경우에는 저속자동차가 다른 자동차에게 통행을 양보할 수 있는 차로(이하 "양보차로"라 한다)를 설치하여야 한다.“라고 규정하고 있으며, 같은 규칙 제10조(차로) 제1항에는 ”도로의 차로 수는 도로의 구분 및 기능, 설계시간교통량, 도로의 계획목표연도의 설계서비스수준, 지형 상황, 나누어지거나 합하여지는 도로의 차로 수 등을 고려하여 정하여야 한다.“라고 규정하고 있다.

3) 지정차로 위반에 관하여, ｢도로교통법｣ 제14조(차로의 설치 등) 제2항은 ”차마의 운전자는 차로가 설치되어 있는 도로에서는 이 법이나 이 법에 따른 명령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 차로를 따라 통행하여야 한다. 다만, 지방경찰청장이 통행방법을 따로 지정한 경우에는 그 방법으로 통행하여야 한다.“라고 규정하고 있고, 같은 법 제60조(갓길 통행금지 등)는 ”자동차의 운전자는 고속도로 등에서 자동차의 고장 등 부득이한 사정이 있는 경우를 제외하고는 행정자치부령으로 정하는 차로에 따라 통행하여야 하며, 갓길(「도로법」에 따른 길어깨를 말한다)로 통행하여서는 아니 된다. 다만, 긴급자동차와 고속도로등의 보수·유지 등의 작업을 하는 자동차를 운전하는 경우에는 그러하지 아니하다.“라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제16조(차로에 따른 통행구분) 제1항은 ”법 제14조 제1항에 따라 차로를 설치한 경우 그 도로의 중앙에서 오른쪽으로 2 이상의 차로(전용차로가 설치되어 운용되고 있는 도로에서는 전용차로를 제외한다)가 설치된 도로 및 일방통행도로에 있어서 그 차로에 따른 통행차의 기준은 별표 9와 같다.“라고 규정하고 있고, 같은 규칙 별표 9는 다음과 같다.

<별표 9> 차로에 따른 통행차의 기준(제16조제1항 및 제39조제1항 관련)
도로		차로구분	통행할 수 있는 차종
고속도로	편도4 차로	1차로	◦ 2차로가 주행차로인 자동차의 앞지르기 차로
		2차로	◦ 승용자동차, 중·소형승합자동차의 주행차로
		3차로	◦ 대형승합자동차 및 적재중량이 1.5톤 이하인 화물자동차의 주행차로
		4차로	◦ 적재중량이 1.5톤을 초과하는 화물자동차, 특수자동차 및 건설기계의 주행차로
	편도3 차로	1차로	◦ 2차로가 주행차로인 자동차의 앞지르기 차로
		2차로	◦ 승용자동차, 승합자동차의 주행차로
		3차로	◦ 화물자동차, 특수자동차 및 건설기계의 주행차로
	편도2 차로	1차로	◦ 앞지르기 차로
		2차로	◦ 모든 자동차의 주행차로
(주) 1. 모든 차는 위 지정된 차로의 오른쪽 차로로 통행할 수 있다. 2. 앞지르기를 할 때에는 위 통행기준에 지정된 차로의 바로 옆 왼쪽 차로로 통행할 수 있다. 3. ~ 7. (중략) 8. 편도 5차로 이상의 도로에서 차로에 따른 통행차의 기준은 이 표에 준하여 지방경찰청장이 따로 정한다.

4) 지정차로 위반의 처벌에 관하여, ｢도로교통법｣ 제156조(벌칙)는 ”다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 20만원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료(科料)에 처한다.  1. (중략) 제14조제2항(중략)을 위반한 차마의 운전자 (중략) 3. 제60조를 위반한 사람 (이하 생략)“이라고 규정하고 있고, 같은 법 제162조(통칙) 제1항은 ”이 장에서 "범칙행위"란 제156조 각 호 또는 제157조 각 호의 죄에 해당하는 위반행위를 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다.“라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제93조(범칙행위의 범위와 범칙금액) 제1항은 ”법 제162조에 따른 범칙행위의 구체적인 범위와 범칙금액은 별표 8 및 별표 9와 같다.“이라고 규정하고 있고, 같은 시행령 별표 8의 ‘39. 고속도로 지정차로 통행 위반’에는 ”1) 승합자동차등: 5만원, 2) 승용자동차등: 4만원, 3) 이륜자동차등: 3만원, 4) 자전거 등: 2만원“이라고 규정하고 있으며, ｢도로교통법｣ 제193조(운전면허의 취소․정지) 제1항은 ”지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 운전면허(운전자가 받은 모든 범위의 운전면허를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하거나 1년 이내의 범위에서 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다.(이하 생략)“라고, 제2항은 ”지방경찰청장은 제1항에 따라 운전면허를 취소하거나 운전면허의 효력을 정지하려고 할 때 그 기준으로 활용하기 위하여 교통법규를 위반하거나 교통사고를 일으킨 사람에 대하여는 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 위반 및 피해의 정도 등에 따라 벌점을 부과할 수 있으며, 그 벌점이 행정자치부령으로 정하는 기간 동안 일정한 점수를 초과하는 경우에는 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 운전면허를 취소 또는 정지할 수 있다.“라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제91조(운전면허의 취소ㆍ정지처분 기준 등) 제1항은 ”법 제93조에 따라 운전면허를 취소 또는 정지시킬 수 있는 기준(교통법규를 위반하거나 교통사고를 일으킨 경우 그 위반 및 피해의 정도 등에 따라 부과하는 벌점의 기준을 포함한다)과 법 제97조제1항에 따라 자동차등의 운전을 금지시킬 수 있는 기준은 별표 28과 같다.“라고 규정하고 있으며, 같은 규칙 별표 28의 ‘21. 지정차로 통행위반’에는 ”벌점 10점“이라고 규정하고 있다.

5) 즉결심판 절차와 관련하여, ｢즉결심판에 관한 절차법｣ 제3조(즉결심판청구) 제1항은 “즉결심판은 관할경찰서장 또는 관할해양경비안전서장(이하 경찰서장"이라 한다)이 관할법원에 이를 청구한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제5조(청구의 기각등) 제1항은 “판사는 사건이 즉결심판을 할 수 없거나 즉결심판절차에 의하여 심판함이 적당하지 아니하다고 인정할 때에는 결정으로 즉결심판의 청구를 기각하여야 한다.”라고, 제2항은 “제1항의 결정이 있는 때에는 경찰서장은 지체없이 사건을 관할지방검찰청 또는 지청의 장에게 송치하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

이 민원 구간의 지정차로 위반 단속이 위법·부당하니 시정해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인 1은 이 민원 구간의 가장 바깥쪽 차로가 가·감속차로이므로 본선차로에는 포함하지 않고 차로 수를 산정하여야 하므로 편도 4차로 구간이라고 주장하나, 차로 수에 대한 법령의 주무부처인 관계기관은 도로관리청인 한국도로공사의 사실 확인을 거쳐 이 민원 구간은 편도5개차로로 운영 중이며 가장 바깥쪽 차로가 가·감속차로가 아닌 연속부가차로라고 회신하였는데, 연속부가차로는 차로 수 산정에서 제외되는 차로(｢도로의 구조·시설 기준에 관한 규칙｣ 제2조 제20호는 오르막차로, 회전차로, 변속차로 및 양보차로는 제외한다고 규정)가 아니어서 이 민원 구간이 편도 5차로에 해당하는 점, 나아가 설령 연속부가차로를 차로 수 산정에서 제외한다 하더라도 이 민원 구간 단속 당시에는 이 민원 구간이 연속부가차로로 차선이 도색되어 있지 않고 일반 차로로 도색되어 있어(2017. 4. 도색 변경) 차로 수에서 제외하는 것이 가능하지도 않았고, 이로 인해 운전자 등 제3자의 입장에서도 5차로로 인식할 수밖에 없었던 점, 피신청인 2 소속 단속 경찰관 또한 단속 당시 5차로도 단속이 적법한 것으로 판단하였고 이 민원 구간을 도로에 표시된 차선과 같이 5차로로 인식하고 있었다고 진술한 점, 사건 1·2와 관련한 ○○○○경찰서장의 통고처분에 대해 신청인이 이의를 제기하여 이루어진 즉결심판에서 ○○○○지방법원은 즉결심판 청구를 기각하였고 이에 따라 이루어진 사건 송치에서 ○○○○지방검찰청검사장은 이 민원 구간을 편도 5차로로 보아 불기소(혐의 없음) 처분한 점, ｢도로교통법 시행규칙｣ 제16조 관련 [별표 9] ㈜ 8호는 “편도 5차로 이상의 도로에서 차로에 따른 통행차의 기준은 이 표에 준하여 지방경찰청장이 따로 정한다.”고 규정하고 있는데, 이 민원 구간에 대해 지방경찰청장이 따로 기준을 정한 사실이 없는바, 그럼에도 이 민원 구간에 대해 편도 4차로에 준하는 것으로 해석하여 단속 및 처벌하는 것은 ｢헌법｣ 및 ｢형법｣에서 금지하고 있는 유추해석에 해당하여 위헌․위법인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인 1에게 피신청인 2가 2016. 10. 이전에 이 민원 구간에서 지정차로 위반으로 단속하여 피신청인 1 소속 경찰관서에서 부과한 전체 단속건수의 범칙금 및 벌점에 대하여 일괄적으로 취소하도록 시정 조치하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 구간의 지정차로 위반 단속이 위법하니 시정해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인 1에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.